Toplum yaşamındaki önemli rolü dikkate alındığında iktisat politikalarının doğru belirlenmesi önem arz etmektedir. Türkiye 100 yıllık Cumhuriyet tarihinde farklı iktisat politikaları hayata geçirirken, çoğunlukla dünyadaki eğilimlere paralel hareket etmiştir. Bazen devletçi politikalar bazen de liberal politikalar ön plana çıkarken, 1980 sonrası ekonomi politikaları büyük ölçüde serbestleştirilmiştir. Son bir asırda ekonomik büyüme ile refah düzeyinde önemli artışlar olmuştur. Ancak uygulanan iktisat politikaları, çoğu zaman ekonomide istikrarı sağlayamamıştır. Başta büyüme olmak üzere birçok makro değişkende önemli dalgalanmalar görülmektedir. Refah artışına rağmen Türkiye, gelişmiş ülkeler sınıfına yükselememiştir.
Yüz yıllık Cumhuriyet dönemi iktisat politikaları irdelendiğinde, iktidarlar ve ideolojiler değişse bile aynı hataların sık sık tekrarlandığı görülmektedir. Sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma için geçmiş iktisat politikalarından ders çıkartılması gerekmektedir. Bu çalışmanın amacı, yüzüncü yılına giren Türkiye’nin iktisat politikalarındaki değişimleri dönemler itibarıyla ortaya koymak ve makro verilerle yapılan bütüncül analiz ile ekonominin gelişmesine mercek tutmaktır. Ayrıca, Türkiye’nin gelişmiş ülkeler ile arasındaki farkı neden yeterince kapatamadığı sorusuna cevap aranmaya çalışılacaktır. Çalışma,1923-2022 arasına bütüncül bir bakış geliştirerek sonraki politikalara ışık tutacak olması açısından, literatüre katkı sağlayacaktır.
Çalışma üç kısımdan oluşmaktadır. İlk kısımda, Türkiye’de ekonomi politikalarının genel hatları, dönemler itibarıyla ele alınmaktadır. Bu çerçevede, 100 yıllık Türkiye ekonomisi altı alt döneme ayrılmakta ve literatürdeki çalışmalardan faydalanarak incelenmektedir. İkinci kısımda, temel makro değişkenler kullanılarak grafiksel analiz yöntemi ile ekonomisinin gelişimi değerlendirilmektedir. Üçüncü kısımda ise, Türkiye’nin bir asırlık geçmişine rağmen neden gelişmiş ekonomiler sınıfına yükselemediği tartışılacaktır.
1. Türkiye’de İktisat Politikaları
Türkiye ekonomisini doğru anlamak için Cumhuriyet öncesine, Osmanlı dönemine kadar gitmek gerekmektedir. Altı asır ayakta kalan Osmanlı Devleti, özgün politikaları ve kendi değerleriyle uzun süre Avrupalı devletlere üstünlüğünü kabul ettirebilmiştir. Sömürgeci bir devlet olmadığı için, sermaye birikimi Batılı devletlerin gerisinde olmasına rağmen, mevcut servetini etkili kullanmış ve refahı halkın geneline yayabilmiştir. Genç’e (2000) göre, Osmanlı’da ekonomi politikaları uzun süre iaşecilik, gelenekçilik ve fiskalizm ilkelerine göre şekillenmiştir. İaşecilik ilkesi, önce yerel halkın ihtiyaçlarının karşılanmasına odaklanmış, piyasada istenilen kalitede ve uygun fiyatta yeteri kadar mal bulunmasını amaçlamıştır. Bu nedenle Osmanlı Devleti’nde, arz yönlü iktisat politikaları öne plana çıkartılarak üretime çok önem verilmiştir. Gelenekçilik ilkesi, sosyal ve ekonomik ilişkilerde, üretim ve tüketimde mevcut dengeleri korumayı hedeflerken, mevcut düzeni bozacak değişme eğilimlerini engellemeye çalışmıştır. Sosyal ve iktisadî hayatta dengeler uzun sürede oluştuğu için, var olan dengelerin mümkün olduğu ölçüde muhafaza edilmesi istenmiştir. Fiskalizm ilkesi ise, hazineye ait gelirleri mümkün olduğunca yüksek tutulmasını ve merkezi otoritenin güçlü olmasını amaçlamıştır. Osmanlı’da tımar sistemi, ahilik teşkilatı ve vakıflar, devleti uzun süre ayakta tutan başlıca kurumlar olmuştur. Bu sayede üretimde süreklilik sağlanmış, maddi ve manevi yönü güçlü bireyler yetiştirilmiş, toplumda yardımlaşma üst seviyeye çıkartılarak gelir dağılımındaki eşitsizlik önemli ölçüde ortadan kaldırılmıştır. Osmanlı Devleti, Avrupa’nın tersine, merkantilizmi uygulamamış, dış ticarette önceliği, kendi halkına ucuz ve kaliteli mal sağlamaya vermiştir. Merkezi otoritenin uzun süre gücünü koruması ve refahı halkın geneline yaymaya yönelik politikaları, özel sektörde büyük ölçekli sermaye birikimini engellemiştir. Ekonomisi ağırlıklı olarak tarıma dayalı olan Osmanlı Devleti, sanayi devriminden sonra güç kaybetmeye başlamıştır. Sanayileşmeye yönelik adımlar atılsa da Osmanlı’nın mevcut sosyolojik yapısı, vakıf ve ahilik gibi kurumları ve sahip olduğu değerleri, kapitalist modelde sanayileşmeyi mümkün kılmamıştır. Ayrıca, ticaret yollarının değişmesi, 1838 Balta Limanı Ticaret Antlaşması ve dış borçlar da sanayileşme sürecini zorlaştırmıştır. Uzun süreli savaşlar ve toprak kayıpları sonucu, ekonomik sıkıntılar çoğalmıştır. Cumhuriyet dönemine geçilirken, I. Dünya Savaşı’ndan ve sonrasında İstiklal Harbi’nden harap olarak çıkmış, önemli sayıda yetişmiş insan gücünü kaybetmiş, sanayisi çok az gelişmiş, sermaye birikimi yok denecek kadar az, bir tarım toplumu mevcuttur (Pamuk, 2013). Türkiye ekonomisinin başlangıç noktası burası olmuştur. 600 yıllık devlet tecrübesinden alınacak önemli dersler vardır. İktisat politikaları tasarlanırken, bu köklü miras reddedilmeden, mazideki başarılardan ilham alınmalı, hatalardan ders çıkarılmalıdır.
Bu bölümde 100 yıllık Türkiye ekonomisi alt dönemlere ayrılarak, izlenen iktisat politikalarının genel hatları ve dönem içerisindeki önemli gelişmeler ele alınmaktadır. Literatürdeki sınıflandırmalara benzer olarak oluşturulan alt dönemler; 1923-1929 liberal politikalar dönemi, 1930-1945 devletçi politikalar dönemi, 1946-1960 yeniden liberal politikalar dönemi, 1961-1979 ithal ikameci sanayileşme dönemi, 1980-2001 neoliberal iktisat politikaları dönemi, 2002 ve sonrası dalgalı döviz kuru dönemi şeklinde olmuştur.
1.1. 1923-1929 Liberal Politikalar Dönemi
Bu dönem, kuruluş devri olarak da adlandırılmaktadır. Türkiye, Lozan Anlaşması gereğince, Osmanlı gümrük tarifelerinin 5 yıl daha yürürlükte kalmasını kabul ettiği için, bu dönemde liberal politikalar uygulamıştır. İktisat politikaları dünyadaki eğilime benzer olmuştur. Tarıma dayalı bir ekonomiye sahip olan ülkede, diğer sektörlerin de gelişmesine ihtiyaç duyulmaktaydı. 1923 yılında düzenlenen İzmir İktisat Kongresi, bu dönemde uygulanan iktisat politikalarını şekillendirmiştir (Boratav, 2007: 45). Yerli girişimci desteklenerek, dışarıda serbest ticaret politikaları, içeride devlet desteğiyle sanayileşme hamleleri ile savaş sonrası ekonominin yeniden inşa edilmesi hedeflenmiştir. Özel sektörün güçlenebilmesi için, Teşvik-i Sanayi Kanunu hayata geçirilmiştir. Ayrıca, özel sektöre gerekli hammadde ve ara malı sağlayarak üretime katkıda bulunmak üzere Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) kurulmuştur. Ancak bütün teşvik politikalarına rağmen özel sektör, sanayileşmede beklenen gelişmeyi gösterememiştir (Eğilmez, 2018). Bu dönemdeki yapısal değişim, ülkenin sermaye ve işgücü yapısında da kendini göstermiştir. Ulaştırma ve bankacılık hızlı büyüyen sektörler olmuştur (Parasız, 2004: 23, 59). Liberal politikaların uygulandığı bu dönem, 1929 yılında ortaya çıkan ve dünyadaki birçok ülkeyi etkileyen Büyük Buhran ile sonlanmıştır. Cumhuriyet’in bu ilk döneminin büyüme hızı oldukça yüksek olup, dönem ortalaması %10 civarında gerçekleşmiştir. Maliye politikasında ölçülü davranılmış, bazı dönemler sınırlı bütçe açıkları verilirken bazı dönemler fazla verilmiştir. Dönem ortalaması %0,3 civarında bir bütçe fazlasına işaret etmektedir. Söz konusu dönemde dış açık, liberal politikalar ve ithalatın etkisiyle, %4 seviyelerinde gerçekleşmiştir. Ulusal parada ise, sınırlı bir değer kaybı görülmüş; ulusal para, ABD doları karşısında yaklaşık %18 değer kaybetmiştir (Eğilmez, 2018: 137).
1.2. 1930-1945 Devletçi Politikalar Dönemi
Bu dönemde yurtiçi ve yurtdışı gelişmeler, iktisat politikaları üzerinde belirleyici olmuştur. 1929 Büyük Depresyon ile dünya ticaret hacminde önemli bir düşüş görülmüş ve ülkeler, içe dönük politikalar uygulamaya başlamışlardır. Hem krizin etkisi hem de Cumhuriyet’in ilk yıllarında özel sektöre verilen teşviklerden beklenen sonucun alınamaması Türkiye’yi devletçi politikalar uygulamaya yöneltmiştir. 1930 yılında Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın kurulması bu dönemin önemli reformlarından birisi olmuştur. Türkiye, artık hem kendi parasını kendi ulusal bankasıyla basmaya başlamış hem de para politikasından sorumlu bir kurum ortaya çıkmıştır. Daha sonra Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu yürürlüğe konularak, sabit kur rejimi ve kambiyo denetimi uygulanmaya başlanmıştır. Böylece döviz üzerinden yapılacak her işlem, devlet tarafından kontrol altına alınmıştır (Eğilmez, 2018: 138).
Krizin etkisiyle dünya ekonomileri küçülmeye başlayınca emtia fiyatlarında düşüş görülmüş, bu gelişme Türkiye’deki sanayileşme sürecini olumlu etkileyerek sektörlerin ucuz ara malı ve yatırım malı temin etmesine imkân sağlamıştır (Eroğlu, 2007: 69). Liberal politikaların terk edilmesiyle, ithalatı kısıtlayıcı ve yerli üreticiyi koruyucu önlemler alınmaya başlanmıştır. Böylece devlet hem üretici hem de denetleyici olarak piyasadaki temel belirleyici olmuş ve sanayileşme hamlesine öncülük etmiştir (Boratav, 2007: 67). Ülkelerin krizin etkilerini aşmak için içe kapandıkları bu dönemde, Türkiye de yurtiçi talebi ve üretimi arttırarak büyümeye çalışmıştır. En çok öne çıkan sektör sanayi olmuştur. Sanayileşmede planlı adımlar atılması için 1934 yılında birinci beş yıllık plan (1934-1939) yürürlüğe konulmuştur. Bu ilk plan kapsamında, temel sanayi mallarında dışa bağımlılığı azaltacak yatırımlar gerçekleştirilmiştir. Dokuma, maden işleme, kâğıt, kimya ve toprak sanayiinde yatırımlar yapılmış, finansmanın bir kısmı, Sovyetler Birliği’nden sağlanan kredilerle sağlanmıştır. İlk plandaki tüm hedefler gerçekleştirilemese de elde edilen başarılar, ikinci beş yıllık planın tasarlanmasını sağlamıştır. Ancak II. Dünya Savaşı araya girmiş ve istenilen hedeflere ulaşılamamıştır (Pamuk, 2016: 189). Türkiye II. Dünya Savaşında tarafsız kalmayı başarabilse de ekonomisi olumsuz etkilenmiştir. Bu dönemde, 1940 yılında Milli Koruma Kanunu çıkartılarak bazı malların fiyatlarının devlet tarafından belirlenmesi ve karaborsa ile mücadele edilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca, Varlık Vergisi yürürlüğe konularak, başta gayrimüslimler olmak üzere, varlıklı kesimden vergi geliri sağlanması hedeflenmiştir. Ancak Boratav (2007), savaş yıllarında Türkiye’de, ticaret burjuvazisi ve büyük toprak sahiplerinin güçlendiğini, bir vurgun ve kontrolsüz zenginleşme ortamının doğduğunu ileri sürmektedir.
Özetle temel sektörlerin geliştirilmesi amacıyla devletçi, korumacı, ithal ikameci politikaların öne çıkarılması, bütçe dengesinin korunmasına ve dış dengenin sağlanmasına yönelik politikaların benimsenmesi, bu dönemin dikkat çekici karakteri olmuştur (Boratav, 2007: 96). Korumacı önlemlerin etkisiyle, dönem ortalamasına göre, dış ticaret fazlası verilmiştir. Ayrıca, 1930-1945 arasında ortalama %1 civarında bir bütçe fazlası verilmiştir. Dönemin büyüme rakamlarına bakıldığında, dönemin başındaki 1929 Büyük Buhranın etkilerinin çabuk atlatıldığı ve 1930-1939 yılları arasında ekonominin ortalama %6 civarında büyüdüğü görülmektedir. II. Dünya Savaşı’nın yıkıcı etkileriyle ekonomi, 1940-1945 arasında ortalama %6,6 küçülmüştür. Enflasyondaki yükseliş ve ulusal paranın dolar karşısında değer kaybetmesi de II. Dünya Savaşı’nın ekonomi üzerindeki diğer olumsuz etkileri olmuştur.
1.3. 1946-1960 Yeniden Liberal Politikalar Dönemi
Türkiye’nin uyguladığı iktisat politikaları, II. Dünya Savaşı sonrası dönemde önemli bir değişim yaşamıştır. Küresel politikaların değişmesi ve sermaye çevrelerinin de talepleri doğrultusunda, korumacı ve içe dönük devletçi politikaların yavaş yavaş gevşetildiği, göreli serbest ticaret ve açık ekonomi koşullarının uygulanmaya başlandığı, dış finansmanın önemli bir role sahip olduğu bir dönem başlamıştır. Bu doğrultuda, 1946 yılında hazırlanan ve kalkınma ve sanayileşmede devletin öncülüğünü gerekli gören, Beş Yıllık Sanayii Planı uygulanmamıştır. 1946 yılında yapılan Cumhuriyet tarihinin ilk büyük devalüasyonu ile 1 doların TL karşılığı 1,28’den 2,80’e çıkartılarak ülkeyi, dünya ekonomisine eklemlemeye yönelik liberal politikalara destek verilmesi düşünülmüştür (Boratav, 2007: 94).
Türkiye, 1947 yılında IMF, Dünya Bankası ve Avrupa İktisadi İşbirliği Örgütüne üye olarak, II. Dünya Savaşı sonrası ortaya çıkan küresel sisteme entegre olmaya başlamıştır. Önce Truman Doktrini daha sonra Marshall Planı çerçevesinde dış yardım almaya başlamıştır. ABD, 1947 yılında komünizme karşı duran ülkeleri desteklemek amacıyla Truman Doktrinini hayata geçirmiş, Türkiye’ye 100 milyon dolar nakit, silah ve malzeme yardımı yapmıştır. Daha sonra ABD, Sovyet yayılmasını önlemek ve Avrupa ekonomilerinin toparlanmasını sağlamak amacıyla, 1948 yılında Marshall Planını yürürlüğe koymuştur. Türkiye de diğer Avrupa ülkeleri gibi bu yardımdan yararlanabilmek için bir kalkınma planı hazırlayarak ABD’ye sunmuştur. Ayrıca, Türkiye bu plan çerçevesinde bazı malların üretiminden vazgeçmek zorunda kalmıştır (Eğilmez, 2018: 142).
1946 yılında Türkiye’de çok partili rejime geçilmesi ve 1950 seçimleri sonucu iktidarın el değiştirmesiyle, geniş halk kitleleri seyirci olmaktan çıkmış ve bir aktör olmaya başlamıştır (Boratav, 2007: 93). Tek parti iktidarının değişmesi, II. Dünya Savaşı sonrası benimsenen liberal politikaların uygulanmasını değiştirmemiş, dış ticaretteki serbestleşme adımları daha da hızlanmıştır. Dış sermayeye konulan sınırlandırmaları kaldırmak için adımlar atılmış, 1951 yılında Yabancı Sermaye Yatırımlarını Teşvik Kanunu, 1954 yılında Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu ve Petrol Kanunu yürürlüğe konulmuştur.
1946-1953 yılları arasında ekonomi, hızlı bir büyüme göstermiştir. Söz konusu hızlı büyüme, savaş yıllarındaki kayıpların telafisi niteliğinde olurken, tarım sektörünün sanayiden hızlı büyümesi dikkat çekicidir. Tarımda makineleşme, gübre kullanımının artması ve verilen teşvikler, hızlı büyümede etkili olmuştur. Dış pazara yönelik üretim bu dönemde artmıştır. Ayrıca, artan kredi olanakları ve parasal genişleme; hızlı büyümede etkili olurken, izleyen yıllarda enflasyonun yükselmesine yol açmıştır. Bu yıllarda, dış ticaretteki serbestleşme adımlarıyla patlayan ithalat ve dış açık, ABD yardımları ve dış kredilerle finanse edilmiştir (Eğilmez, 2018: 143). 1954-1960 yılları, savaş sonrası hızlı genişleme döneminin son bulduğu, ekonomide durgunluğun görüldüğü, ihracatta gerileme ve dış finansmanda tıkanmanın ortaya çıktığı bir dönem olmuştur. Liberal dış ticaret politikaları ile dış denge sağlanamayınca, ithalat sınırlamalarına gidilmiştir. Tüketim mallarının ithalatına getirilen sınırlandırmalar kamu yatırımlarının artmasına yol açmıştır. İthal ikameci politikalar kısmen tekrar görülmeye başlamıştır. Altyapı yatırımları artmıştır. Devletin ekonomide artan payına rağmen özel sektör dışlanmamış, devletin özel sektöre destek görevinin öne çıktığı karma bir ekonomi modeli görülmüştür. Ancak planlı bir kalkınma adımı ortaya çıkmamış, daha çok kısa vadeli bakış açısı benimsenmiştir. Dış finansman açığını kapatmak için dış ticarette korumacı politikaların uygulanmasından sonra Türkiye’ye gelen IMF heyeti, devalüasyon yapılması, deflasyonist politikaların uygulanması ve dış ticarette serbest politikalara geri dönülmesi halinde dış finansmanın tekrar sağlanacağını telkin etse de mevcut iktidar bu standart reçeteye uzun süre direnmiştir. Milli Koruma Kanunu yeniden yürürlüğe konularak fiyat kontrolleri uygulanmış, ithal ikameci yatırımlara devam edilmiş, kırsal kesime yönelik genişleyici popülist politikalar sürdürülmüştür. Ancak, ithalatın 1953-1958 arasında %40 civarında düşürülmesi sonucu artan dış baskılar ve yüksek enflasyon ortamı, 4 Ağustos 1958 tarihinde büyük bir devalüasyon yapılmasına yol açmıştır. Ayrıca, dış ticaret kontrollerinde bazı gevşetmeler içeren, Milli Koruma Kanununu fiilen durduran ve bütçe açıklarını azaltıcı tedbirleri içeren Batılı devletlerin istediği gibi bir istikrar programı devreye alınmıştır. Bu gelişmeler neticesinde, ABD ve Avrupalı ülkeler, dış borcun ertelenmesini ve Türkiye’ye yeni kredi paketi verilmesini kabul etmişlerdir. Sonuç olarak Türkiye’nin, 1954-1958 arasındaki küresel eğilime aykırı politikalarına ayar verilmiştir. Bu istikrar programı temel hatlarıyla, 1960 darbe hükümeti ve diğer hükümetlerce 1961 yılına kadar uygulanmıştır (Boratav, 2007: 111).
Özetle, Türkiye’de serbestleşme adımları sonucu, 1946’dan itibaren, dış açıkların kronikleşmeye başladığı bir ekonomik yapı ortaya çıkmaya başlamıştır. İthalatın hızla yükseldiği dönemler dış dengeyi bozarak, dış yardımlara, yurtdışı kredilere ve yabancı sermayeye bağımlı bir ekonominin doğmasına yol açmıştır. Sanayinin ithal girdilere bağımlılığının artması da büyümeyi, dış finansman koşullarına bağımlı hale getirmeye başlamıştır. Dönemin başındaki serbest dış ticaret politikaları, sanayileşme adımlarını yavaşlatmıştır. Daha sonra ithal ikameci politikaların uygulanması ve dış ticarette korumacılığa gidilmesi, bütüncül bir ekonomi politikası çerçevesinde ele alınmadığı için, ancak kısa vadede çözüm sağlayabilmiştir.
Ülkede, 1950 sonrası düşük bir oranda bütçe açığı görülse de 1946-1960 dönem ortalaması, denk bütçe politikasına işaret etmektedir. 1946-1953 arası ortalama %10 gibi yüksek bir büyüme oranına sahipken, 1946-1960 arasındaki ortalama büyüme %7,5 seviyesindedir.
1.4. 1961-1979 İthal İkameci Sanayileşme Dönemi (Planlı Karma Ekonomi Dönemi)
Türkiye, önceki yıllarda uygulanan plansız ve uzun vadeli bakış açısına sahip olmayan kalkınma modellerinin yol açtığı sorunlardan ders çıkartarak bu dönemde planlı, ithal ikameci bir sanayileşme modeli uygulamıştır. Bu dönem, devlet ve özel sektör birlikte yoğun bir şekilde ekonomik aktivitenin içinde yer aldığı için, planlı karma ekonomi dönemi olarak da adlandırılmaktadır. Planlamayı koordine etmesi için Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuş, ithal ikameci sanayileşme yoluyla yerli üretimin arttırılması için dört ayrı beş yıllık kalkınma planı hazırlanmıştır. Söz konusu planlarda %7 civarında bir büyüme hedefi belirlenerek gelişmiş ülkeler ile ardaki farkın azaltılması amaçlanmıştır. Hızlı büyümenin sağlayacağı pozitif dışsallık ile enflasyonun kontrol altına alınması, ithal girdi ihtiyacının karşılanması ve işsizliğin azaltılması hedeflenmiştir (Kepenek ve Yentürk, 2011: 151). Kalkınma planlarındaki hedeflere uymak kamu kesimi için zorunlu olurken, planlardaki hedef ve araçlar, özel sektör için yol gösterici olmuştur (Eğilmez, 2018: 145). Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planına göre, büyümenin itici gücü olarak kamu yatırımları ve devlet işletmeciliği öne çıkmakta, ithal ikameci yaklaşım tüm sektörlere uygulanmaktadır. İkinci ve Üçüncü Planda ise, teşvik ve sübvansiyonlarla özel sektörün desteklenmesi ve kamunun sosyal hedeflerinin ikinci plana alınması öne çıkmaktadır.
Türkiye ekonomisinde sanayileşme adımları, 1960’lı yıllara kadar daha çok tüketim malları ekseninde gerçekleşmiştir. Planlı dönem ile ithalata bağımlı olan ara malı ve yatırım malının, ithal ikameci bir modelle yurt içinde üretilmesi düşünülmüştür. İthal ikameci sanayileşmede itici güç yurtiçi talep olurken, mamul malların ithalatının sınırlandırılması ve yerli sanayicinin teşvik edilmesi temel ilkeler olmuştur. İthalatın sıkılaştırılması ile döviz ihtiyacının düşeceği öngörülmektedir. Diğer taraftan bu model kapsamında uygulanan korumacılık önlemlerinin geçici olması, sanayileşmede yol alındıktan sonra ihracat odaklı kalkınma modeline geçilerek kısıtlamaların kademeli olarak kaldırılması düşünülmüştür. Dünyadaki uygulamalar da korumacılığın uzun sürmesinin, verimsizliğin artmasına, yüksek maliyetli üretime, fiyatların artmasına, ihracatın azalarak ithalatın tekrar yükselmesine ve döviz talebinde yükselişe yol açabileceğini göstermektedir (Krugman vd., 2018).
Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (BBYKP) 1963-67 dönemini kapsamakta olup planın hazırlanması iki yıl sürmüştür. Hazırlık sürecinde üniversite, işçi, işveren, ticaret ve sanayi temsilcileri ve yabancı uzmanların da görüşleri alınmıştır (Salep, 2017). Plan çerçevesinde ilk kez ülkedeki bütün sektörler için bütüncül bir bakışla yatırımlar planlanmış, ithalat ve ihracatta izlenecek genel ilkeler belirlenmiştir. Döviz talebini azaltmak için dayanıklı tüketim mallarının yabancı yatırımcıyla iş birliği içinde yurtiçinde üretilmesi hedeflenmiştir. %3 olan yıllık nüfus artışı dikkate alınarak kalkınma için %7 büyüme hedefi konulmuştur. Enflasyonun düşürülmesi, gelir dağılımında ve bölüşümde adaletin sağlaması, tasarrufların artırılması, işsizliğin azaltılması, para ve sermaye piyasasının geliştirilmesi birinci planın diğer hedefleri olmuştur (DPT, 1963).
İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 1968-1972 arasında uygulanmıştır. Planın temel hedefi %7 büyümenin sağlanması, kişi başına gelirin %23 arttırılması, sanayiinin toplam üretimdeki payının ve mamul mal ihracatının arttırılması olmuştur (DPT, 1968). Diğer taraftan tarımda makineleşmenin arttırılması yoluyla verimliliğin yükseltilmesi, böylece tarımdan arta kalan istihdamın ara malı ve yatırım malı üretimine yönlendirilmesi planlanmıştır (Takım, 2011: 157). İkinci Plan ile üretimde özel sektör, daha çok ön plana çıkarılmıştır.
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, 1973-1977 arasında hayata geçirilmiştir. Bu Plan ile %7,9 büyüme oranı, sanayiinin üretimdeki payının arttırılması, ara malı ve yatırım malı üreten sektörlerin geliştirilerek dışa bağımlılığın azaltılması hedeflenmiştir (DPT, 1973). Küresel piyasalarda yaşanan bunalımlar, 1971 askeri müdahalesi, Avrupa Ekonomik Topluluğunun önerileri plan üzerinde etkili olmuştur. Özellikle Avrupa Ekonomik Topluluğu ile imzalanan Katma Protokol, ithal ikameci sanayileşme kapsamında üretilen mallar için uluslararası rekabet avantajı sağlayarak ihracatı olumlu etkilemiştir (Akyıldız ve Eroğlu, 2004: 52).
Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1979-1983 yılları için tasarlanmıştır. Dış dengenin bozulduğu, dış finansmanın tıkandığı, büyüme hızının düştüğü, işsizliğin arttığı ve yüksek enflasyonun yaşandığı bir ortamda hayata geçirilmiştir. Plan ile ekonomik gelişmenin yeniden ivme kazanması, teknolojinin geliştirilerek sermaye mallarının üretilmesi, dış açığın azaltılması amaçlanmıştır. Dördüncü Plan, büyüme hedefini %8 olarak belirlemiştir (DPT, 1979). Bu plan, 1980 sonrası iktisat politikalarındaki radikal değişim sonucu uygulanmamıştır.
Planlı dönemin başı olan 1960’lı yıllarda çoğunlukla sabit döviz kur rejimi uygulanmış, kambiyo kontrolleri yapılmış ve dış ticarette büyük ölçüde kotalarla kısıtlamalara gidilmiştir. 1961 yılında OECD bünyesinde kurulan Türkiye’ye yardım konsorsiyumu, ülkenin kronik dış açıklarına dış denetim mekanizması olmuştur. Dış telkinlerle 1970 yılında 1 dolar 9TL’den 15TL’ye devalüe edilmiş, dış ticaret rejiminde liberalleşme adımları atılmıştır. Ayrıca, 1971 sonrasında oluşan askeri yönetim, toplu sözleşmeleri askıya alıp, ücretleri dondurmuştur. Bu hamleler üzerine, Türkiye’ye dış krediler arttırılmıştır. 1970 sonrası ülkeye giren işçi dövizlerindeki büyük artış da dış finansman konusunda ekonomiyi oldukça rahatlatmıştır. 1974 yılında petrol fiyatlarındaki ani sıçrama, tüm dünyada bir durgunluğa yol açmıştır. Ayrıca, 1974 Kıbrıs Harekâtı ve sonrasında Türkiye’ye uygulanan ambargolar ile dış konjonktür ülke aleyhine olmuştur. Ancak, ülke içinde seçim atmosferinin varlığı, siyasi istikrarsızlık ve partiler arası çekişme, popülist politikaların doğmasına yol açmıştır. Tüm olumsuzluklara rağmen dünyadaki krizin Türkiye’ye yansıması, bir süre ertelenmiştir. Ticari krediler ve dövize çevrilebilir mevduat uygulamasının yardımıyla ithalat desteklenmiş ve 1975-76 yıllarında ekonomi, yapay bir şekilde %8 civarında büyümüştür. Popülist politikalarla ertelenen kriz, 1977 yılında ağır bir şekilde kendini göstermiştir. 1977-1979 arasında dış finansman kanalları tamamen tıkanmış, işçi dövizleri azalmış, ithalat ve büyüme düşmüştür. Bu dönemde kontrolden çıkan enflasyon, temel tüketim mallarında kıtlık, karaborsa, fiyat kontrolleri ülkenin gündemini yoğun bir şekilde meşgul etmiştir. Geniş halk kitleri ve sermaye çevreleri, büyük sıkıntı yaşamıştır. Dış finansman akışı için yapılan devalüasyonlar, IMF tarafından tek başına yeterli görülmemiştir. IMF’nin talep ettiği standart reçete, ücretlerin dondurulması, fiyatların serbest bırakılması, sübvansiyonların durdurulması, parasal genişlemenin sınırlandırılması; o günün siyasi şartlarında uygulanabilir olmamıştır. 1977 yılından sonra devalüasyonlar, çok sık başvurulan bir araç olmuştur. 1977 yılında 1 dolar 17,5TL iken peş peşe yapılan devalüasyonlarla 1979’da 1 dolar 47TL’ye çıkartılmıştır (Boratav, 2007).
İthal ikameci politikalara rağmen, 1946 yılından itibaren başlayan kronik dış açıklar, bu dönemde de sürmüş, dış denge 1960ların başından itibaren bozulmaya devam etmiş, özelikle 1970’lerde çok kötüleşmiştir. Bu durum dış finansman şartlarına göre büyümenin dalgalanmasına yol açmıştır. Planlı dönemde, radyo, televizyon, buzdolabı gibi dayanıklı tüketim sanayii, ilk başta montaj şeklinde kurulmuş, söz konusu sektörler zamanla daha çok yerli kaynak kullanmaya başlamış ve birçok yan sanayii kolunu da geliştirmiştir. Ancak teknoloji ve temel girdiler bakımından ithalata bağımlılık devam etmiştir. Ayrıca, verimli üretim ölçeğine ulaşılamamış, kalite ve birim maliyetler açısından da Avrupalı ülkelerin gerisinde kalındığı için, üretilen malların ihracata yönlendirilmesi sınırlı olmuştur. Dayanıklı tüketim mallarının yanında, özelikle kamu kesiminin öncülüğünde, demir-çelik, bakır, alüminyum, kimya, inşaat malzemeleri gibi alanlarda da ithal ikameci politikalar uygulanmıştır. Devlet bu alanlarda bazen maliyetin altında fiyatlandırmalara giderek özel sektöre ucuz girdi sağlamaya çalışmıştır. BBYKP döneminde ithal ikameci politikalarda başarı elde edilmesine rağmen, izleyen yıllarda, hedeflenenin aksine, ekonominin ithalata bağımlılığı artmıştır. Hızlı büyüyen dayanıklı tüketim malları sanayiinin dış girdi gereksiniminin yüksek olması, yatırım mallarında ve enerjide yüksek oranda ithalata bağımlı olunması bu gelişmeye yol açmıştır (Boratav, 2007: 119, 120).
Türkiye planlı dönemde 1962-1976 arası ortalama %6,8 büyürken, sanayiinin büyüme hızı, tarımdan yüksek olmuştur. Ancak, kırsal alanlardan şehirlere göçle birlikte, en çok büyüme verimli olmayan ve dış ticarete konu olmayan hizmetler sektöründe görülmüştür. Dönem ortalaması yıllık %10 enflasyona işaret ederken, sabit kur rejiminin uygulandığı 1960’larda ortalama enflasyon %5 seviyesinde olmuş, göreli esnek kurun uygulandığı ve devalüasyonların görüldüğü 1970’li yıllarda %15 seviyesinde enflasyon görülmüştür. Bütçe açığına bakıldığında ise, 1962-1976 arası bütçe açığı ortalama %0,5 ile sınırlı kalırken, 1977-1979 arası açık, ortalama %2,5 seviyelerine çıkmıştır.
Özetle, ilk üç planlı dönemde, 1970 başı ve 1971 askeri müdahalesi hariç, toplumun çoğunu memnun edecek bir büyüme ve refah artışı sağlanmıştır. Hükümetlerin sık sık değişmesine rağmen, iktidarlar plana sadık kalmaya çalışmışlardır. Sanayileşme yolunda olumlu adımlar atılsa da Türkiye sanayisini olgunlaştıramamış, diğer bir ifadeyle yüksek teknolojili ürünlerin üretimine geçememiştir. Sanayii tarımdan hızlı büyürken, kentleşme sanayileşmeden hızlı olduğu için hizmet sektörü daha çok genişlemiştir. Bu dönemde sendikaların güçlü olması ücretlere olumlu yansımıştır. 1970’lerin ikinci yarısındaki popülist politikalar, dış finansmana bağımlı ekonomiyi büyük bir bunalıma sürüklemiştir.
1.5. 1980-2001 Neoliberal İktisat Politikaları Dönemi
Dünyada, 1929 Büyük Depresyon’dan sonra yoğun bir şekilde uygulanan, devletin ekonomide aktif rol aldığı, talep yönlü Keynesyen politikalar, 1970’lerde tıkanmıştır. Bu yıllarda ortaya çıkan petrol krizi, enflasyon ve işsizlik sorunlarına Keynesyen politikalar ile çözüm bulunamayınca, devletin rolünü minimize eden, dış ticaretin serbestleştirildiği, arz yönlü neoliberal akım, dünyada yükselmeye başlamıştır. Türkiye de 1980’den sonra, dünyadaki bu eğilime entegre olmuştur. 1980 sonrasının neoliberal politikalarının temelleri, 1923-29 ve 1946-1953 arasında uygulanan iktisat politikalarına benzerlik göstermektedir.
1970’li yılların sonunda ortaya çıkan enflasyon, karaborsa, kuyruklar geniş halk grupları ve sermaye çevresinde büyük rahatsızlık oluşturmuştur. Ekonomik krizin yanında siyasi istikrarsızlık ve toplumdaki kutuplaşma ülkeyi çalkantılı bir döneme sokmuştur. 1980 yılının başında ekonomiyi bunalımdan çıkarmak için, IMF’nin talep ettiği acı reçete doğrultusunda, 24 Ocak İstikrar Programı yürürlüğe konmuştur. 24 Ocak kararları ile neoliberal iktisat politikaları benimsenmiş, ulusal para devalüe edilmiş, KİT zamları yapılmış, fiyat denetimleri kaldırılmış, reel devalüasyonlarla yönetilen kambiyo politikası benimsenmiş, ithalat rejimi serbestleştirilmiş, temel malların çoğundaki sübvansiyonlar kaldırılarak iç talebin daraltılması ve ihracata yönelik bir büyümenin desteklenmesi hedeflenmiştir. İhracatı desteklemek için, pahalı döviz, ucuz kredi, sübvansiyonlar, vergi iadesi gibi politikalara başvurulmuştur. İç talebi kısıtlamada ise, gelir ve vergi politikası kullanılmıştır. Bütçe açığının azaltılması için kamu harcamalarının kısılması ve özelleştirmeler gündeme alınmıştır. Ayrıca bütçe açığının finansmanı için Merkez Bankası kaynaklarının kullanılması önemli ölçüde kısıtlanmış, bunun yerine iç borçlanma kanalı tercih edilmeye başlanmıştır. Bu politikalar 1980-88 arasında, 12 Eylül 1980 askeri darbe hükümeti ve sonraki hükümetler zamanında da uygulanmıştır (Boratav, 2007: 149).
Türkiye’de, 1980 yılında başlayan ilk finansal serbestleşme adımları sonucu, küçük bankalar ve bankerler faiz yarışına girişmiş ve Ponzi finansmanına benzer bir yapı ortaya çıkmıştır. 1982 yılındaki finansal çalkantı ile bazı küçük bankaların batması, liberal sisteme ilk finansal şokunu yaşatmıştır. 1980’li yılların ikinci yarısındaki genişlemeci politikalar, serbest ithalat rejimi ile birleşince, bolluk ve tüketim toplumu ortaya çıkmaya başlamıştır. İhracatta 1980’li yıllarda çok hızlı bir artış olmasına rağmen, tüketimin, ara malları ve yatırım mallarının ithalata bağımlı olması sebebiyle, dış açıklar engellenememiştir. Genel olarak 1980-88 arasında uygulanan politikalar, uluslararası sermaye çevrelerinin desteğini aldığı için, bu dönemde dış finansmanda bir sıkıntı yaşanmamıştır. Bu dönemde, bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarıyla finanse edilmesi kısıtlandığı için, açıklar yoğun bir şekilde iç borçlanma ile karşılanmaya çalışılmış, bu uygulama bütçedeki faiz giderlerini önemli ölçüde arttırmıştır. Diğer taraftan, 1980’li yıllarda kentleşmenin hızla artması, çarpık yapılaşmaya, altyapı sorunlarına ve ekonomide hizmetler sektörünün genişlemesine yol açmıştır. Türkiye, 1980’den sonra kamu harcamalarını azaltmak ve gelirlerini artırmak için imalat, tarım ve madencilik alanındaki kamu yatırımlarını kısarken, devlet öncülüğünde, ulaşım, enerji, sulama ve haberleşme alanlarında altyapı yatırımlarını hayata geçirmiştir (Rodrik, 1990).
1989 sonrası dönemde ise öncelikle siyasi ortamın değişmesi, ekonomi politikaları üzerinde etkili olmuştur. Siyasi yasakların kalkması ve 1980 öncesi partilerin siyasete geri dönmesiyle popülist politikalar yeniden kendini göstermeye başlamıştır. 1989 yılında, sermaye hareketleri üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması ise, neoliberal politikalara başka bir boyut kazandırmıştır. Kambiyo kontrollerinin kaldırılması sonucu 1990 yılında TL konvertibl bir para birimi olarak kabul edilmiştir. Sermaye hareketlerinin serbestleşmesi, Merkez Bankası’nın para politikası (faiz) ve döviz kuru politikasından sadece birisini, aktif olarak kullanabilmesine yol açmıştır. 1995 yılında AB ile Gümrük Birliği’nin hayata geçirilmesi, dış ticaret politikalarında liberalleşmeyi iyice arttırmıştır. Söz konusu dönüşümler sonucu dış borç yükselmiş, sermaye hareketlerindeki dalgalanmalar ile büyüme oynaklığı artmıştır. Ayrıca, yükselen cari açık ve bütçe açığı, ekonominin kırılgan yanları olmuştur. Hızlı serbestleşme adımları sonrası yaşanan 1994 krizi ve 1999-2001 arası krizler, Türkiye’nin finansal serbestliğe hazır olmadığını göstermiştir (Kepenek ve Yentürk, 2011: 617). Yüksek getiri arayışı ile ülkeye giren sermaye, dövizin ucuzlamasına, ulusal paranın reel olarak değerlenmesine, genişleyici politikalara ve cari dengenin bozulmasına sebep olmaktadır. Finansal riskler, siyasi belirsizlikler, beklenen getirilerde düşüş başlayınca önce portföy yatırımları daha sonra diğer yabancı sermaye yatırımları ülkeyi terk ederek, ulusal paranın hızla değer kaybetmesine ve krize yol açmaktadır. Bu krizler, Türkiye’nin 1994 yılından sonra sık sık IMF’ye başvurmasına yol açmış, bu doğrultuda 1999-2008 yılları arasında sürekli hale gelen Türkiye-IMF anlaşmaları, ekonomi politikalarında temel belirleyici olmuştur.
1980’lerin sonunda, popülist politikalarla yükselen bütçe açığı, enflasyon ve yüksek dış borç; ülkede devalüasyon beklentisine yol açmıştır. Kamu harcamalarını kısmak, ithalatı azaltmak, Türk lirasından kaçışı önlemek amacıyla 4 Şubat 1988 İstikrar Programı ilan edilerek, faiz ve munzam karşılıklar ve disponibilite[1] oranı artırılmıştır. Ekonomik bunalım azalmayınca, 12 Ekim 1988’de faizlerin belirlenmesi serbest piyasaya bırakılmıştır. Alınan tedbirler amacına ulaşamamış, 1988-1989 yılları arasında ekonomide işsizlik ve enflasyonun birlikte ortaya çıktığı durum olan stagflasyon görülmüştür. 1989 sonrasında, yüksek faizli iç borçlanma sonucu, bütçenin faiz yükü giderek artmaya başlamış, faiz ödemeleri için de ek borçlanmaya ihtiyaç duyulmuştur. İç borçların çevrilebilmesi, maliye politikasının ana hedefi haline gelmiştir. Artan bütçe açıkları, KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerde ölçüsüz artışlara yol açmıştır (Boratav, 2007).
1990’lı yılların başındaki Körfez Savaşı’nın olumsuz etkileri, popülist politikalar sonucu artan bütçe açıklarının finansmanında, yeniden Merkez Bankası kaynaklarının kullanılması, faizleri düşürmek için piyasaya yüksek likidite sağlanması, Hazine’nin borçlanma ihalelerinin iptal edilmesi ve genişleyici politikalar, ekonomide yeniden çalkantıya yol açmıştır. Bu gelişmelerin yanı sıra, hızlı ücret artışlarının tetiklediği yüksek enflasyon ve ulusal paranın reel olarak değerlenmesi sonucu dış açık artmış, döviz girişi azalmış, devalüasyon beklentileri artarak ulusal paradan kaçış hızlanmıştır. Uluslararası kredi derecelendirme kuruluşlarının Türkiye’nin kredi notunu düşürmesiyle, ekonomik sorunlar iyice artmıştır. Merkez Bankası rezervlerinin hızla erimesi üzerine, 1994 yılında 5 Nisan kararları açıklanmıştır. Bu istikrar planına göre, ulusal para devalüe edilmiş, Hazine’nin Merkez Bankası’ndan kullanacağı kısa vadeli avans, kademeli olarak azaltılmış, bankalardaki mevduata yüzde yüz güvence getirilmiş, kamu harcamaları sınırlandırılmış, kamunun gelirini arttırmak için fiyat düzenlemeleri yapılmış, yeni vergi kanunları hayata geçirilmiştir. 5 Nisan istikrar programı ile, üretim yapan, teşvik ve sübvansiyon veren bir devlet anlayışından çıkılarak, ekonomide piyasa mekanizmasının tüm kurallarıyla işlemesi hedeflenmiştir (Karaçor ve Atabey, 2014). Bu kararlardan sonra, IMF ile yakın izleme anlaşması imzalanarak, dış finansman sağlanmıştır.
1995 yılı ve sonrasında, ekonomide ve siyasette yaşanan belirsizlikler, 5 Nisan kararlarının pozitif etkilerini kısa zamanda ortadan kaldırmıştır. Popülist politikalarla iç talebin desteklenmesi, bütçe açıklarını ve enflasyonu arttırmış, reel değerlenme ile cari denge kötüleşmiştir. Enflasyonun kontrolden çıkmasında tarımsal destekleme fiyatlarındaki artış, ücret ve maaşların hızlı yükselişi etkili olmuştur. Özel sektöre verilen kredilerdeki hızlı artış da cari dengeyi ve enflasyonu olumsuz etkilemiştir (Cinel; 2018). Enflasyon beklentilerinin bozulması, dövize talebi yükseltmiştir. Parasal genişlemeyi kontrol altına almak için Hazine, 1997 yılında Merkez Bankası ile protokol imzalayarak, bütçe açıklarını finanse etmek için kısa vadeli avans kullanımını durdurmuştur. 1998 yılında yeni bir istikrar programı yürürlüğe konularak, ekonominin finansman dengesinin sağlanması ve üç hanelere ulaşan enflasyonla mücadele için kararlar alınmıştır. Bu sayede, enflasyonda gerileme görülmeye başlamış, 1998 Asya Krizi ve Rusya Krizinin etkileri, ilk başta fazla hissedilmemiştir. Ancak 1999 yılındaki Marmara depremi, siyasi belirsizlik ortamı, sermaye girişini sağlamak için ulusal paranın, enflasyonun altında bir değişimle, değerli tutulması ve beklentilerin bozulması, kırılgan olan ekonomiyi tekrar krize sürüklemiştir. Sıcak para çıkışları, diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi krizin belirleyicisi olmuştur. Türkiye, 1999’da IMF ile yeni bir anlaşma yaparak, enflasyonla mücadele programını hayata geçirmiştir. Enflasyonun tek hanelere düşürülmesi, sürdürülebilir bir kamu maliyesinin oluşturulması ve büyümenin artırılması amaçlanmıştır. Söz konusu program kapsamında IMF, 17,7 milyar dolar kredi sağlamıştır. Program sonrası yabancı sermaye girişi hızlanmış ancak enflasyonda beklenen düşüş sağlanamamıştır. Kasım 2000’de yüksek cari açık, artan kısa vadeli dış borçlar, bankaların açık pozisyonları, aşırı değerli ulusal para, yeni bir ekonomik kriz meydana getirmiştir. IMF’nin enflasyonla mücadele programının kısa sürede krize yol açmasında, döviz kuru tespit edilirken TL’nin değerinin yüksek belirlenmesi ve para arzının döviz girişlerine bağlanması, etkili olmuştur (Karaçor ve Atabey, 2014). Programın, para arzındaki değişimi sermaye giriş-çıkışlarına göre otomatik hale getiren yapısı, 2000 yılında ekonominde yaşanan sarsıntıya çözüm getirememiş, sermaye çıkışları faizleri zıplatarak finansal krizi derinleştirmiştir. Dövize olan spekülatif talep patlaması ile bu krizde döviz rezervlerinde önemli kayıplar yaşanmıştır, 7,5 milyar dolar büyüklüğünde IMF kredisi kullanılarak, döviz kuru savunulabilmiştir. Enflasyonu düşürmek için uygulanan döviz kuru çıpası da beklendiği şekilde etkili olamayınca program çökmüştür (Akyüz ve Boratav, 2002). Yaşanan bu türbülans sonrası, IMF programındaki hedefler yenilenerek uygulanmaya devam edilmiştir. Kriz, geçici bir süreyle atlatılmış ancak ekonomide hasar bırakarak benzer bir döviz talebi patlamasına karşı ülkenin kırılganlığını arttırmıştır. Nitekim üç ay sonra 19 Şubat 2001’de Başbakan ile Cumhurbaşkanı arasında meydana gelen ve devlet krizi olarak adlandırılan tartışmadan sonra, dövize karşı yeni bir spekülatif talep patlaması olmuş ve neticesinde 2001’de ağır bir kriz yaşanmıştır. 2000-2001 krizleri, IMF destekli bir programın uygulanma sürecinde yaşanırken, birçok ekonomist, IMF'nin 1999-2000 döneminde Türkiye'ye uygulattığı programının yapısının 2001 krizinin ortaya çıkmasında etkili olduğunu düşünmektedir.
21 Şubat 2001 tarihinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, para politikası ve likidite yönetiminde kontrolü kaybetmiş ve bankacılık sistemi likidite, faiz ve kur risklerinden ötürü çökme noktasına gelmiştir. Özellikle kamu bankalarının yükümlülüklerini yerine getirememesi nedeniyle ödemeler sistemi tıkanmış, menkul kıymet ve para piyasalarında işlemler yapılamamıştır. Türkiye hem döviz hem de bankacılık krizini bir arada yaşamıştır. Finansal kesimdeki kriz, reel sektöre de yayılınca krizin ülkeye faturası çok ağır olmuştur. Krize ilk tepki olarak 22 Şubat 2001’de dalgalı kur rejimine geçilmiştir (BDDK, 2010: 25-26). Krizden çıkış stratejisi olarak 15 Mayıs 2001'de, IMF yakın izleme anlaşması ve Dünya Bankası kredileriyle desteklen, Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı açıklanmıştır. Böylece eski programdaki hedefler revize edilmiş, para ve döviz politikalarında birtakım değişiklikler yapılmıştır. Merkez Bankası’na araç bağımsızlığı verilmesi ve fiyat istikrarını sağlamakla görevlendirilmesi, BDDK’nın kurulması ve bankacılık sisteminde köklü reformlara girişilmesi programa olan güveni sağlamada yardımcı olmuştur. Revize edilen program ile, yurtiçi talebin daraltılması ve dış ticarette fazla verilmesi amaçlanmıştır. Bu doğrultuda, kamu harcamaları düşürülerek yurt içi talebin daraltılması, diğer taraftan ihracatın teşvik edilmesi öngörülmüştür (Çörtük, 2006: 74). IMF ile 1999 yılı sonunda imzalanan yakın izleme anlaşması, krizlerle revizyonlara uğrayarak Şubat 2002’de bitince, bu tarihte yeni bir yakın izleme anlaşması imzalanarak önemli miktarda dış finansman sağlanmıştır.
2001 Krizi sonrasında birçok banka, TMSF’ye devredilip tasfiye edilmiştir. Krizin bankacılık sisteminde ağır hasara yol açmasının nedenleri olarak; kamu bankalarının görev zararları, özel bankaların özel sektörü desteklemekten çok kamu açıklarını finanse etmeleri, bankaların varlık ve yükümlülükleri arasındaki vade uyumsuzluğu, yurtdışı borçlanmalar sebebiyle oluşan kur riski ve yabancı para açık pozisyonu gösterilmektedir (Kesbiç vd., 2014). 2001 bankacılık krizinin ülkeye toplam maliyeti, 53,6 milyar dolar ve bunun da GSYİH’ye oranı % 34,2 olmuştur. Bu tutarın 19 milyar doları kamu bankalarının zararlarından, 2,9 milyar doları kamu bankalarına yapılan sermaye desteğinden, 22,5 milyar doları TMSF bankalarının çözümleme maliyetinden ve 9,2 milyar doları da diğer uygulamalardan kaynaklanmıştır (Kaya, 2011: 162-171). Ayrıca, 2000 sonunda IMF ile imzalanan yakın izleme anlaşması gereği, batan ve batacak tüm bankaların dış borçları devletçe üstlenildiği için bu borçlar da IMF kredileriyle ödenmiştir.
Dönemin büyüme ortalamasına bakıldığında, bazı yıllardaki yüksek büyümeye rağmen istikrarın sağlanamadığı ve 1980-2001 ortalamasının %3,7 ile uzun dönemli büyümenin altında kaldığı görülmektedir. Büyüme rakamında 1980’lerin ortalaması biraz daha yüksek iken 1990 sonrası yıllarda yaşanan krizlerle oynaklığın çok arttığı görülmektedir. Cari açığın dönem ortalaması %1,2 olurken, 1994 krizi ve 2001 krizi öncesinde cari açığın çok fazla yükselmesi dikkat çekmektedir. Bütçe dengesine bakıldığında, -%4,7 ile yüksek bir bütçe açığı ortaya çıkarken, söz konusu açığın 1990li yıllarda, -%7’nin üzerinde olduğu görülmektedir. Dönemin enflasyon ortalaması %62 iken, 1990’lı yıllarda ortalama enflasyonun %70 seviyelerini aştığı görülmektedir. Döviz kurundaki değişime bakıldığında ise, dönem içinde ulusal paranın yıllık ortalama değer kaybı %65 seviyesinde olmuştur.
Özetle 1980-2001 arası; devletin üretimdeki payının azaldığı, bütçe denkliğinden vazgeçilerek açıkların iç-dış borçlanma ve Merkez Bankası kaynaklarıyla kapatılmaya çalışıldığı, mal ve hizmet üretimini arttırmak ve yurtiçinde bolluk sağlamak amacıyla cari dengenin bozulduğu, finansal piyasaların hızla serbestleştirilmesi ve popülist politikalar sonucunda sık sık krizlerin yaşandığı, enflasyonun önemli bir sorun olduğu bir dönem olmuştur. Kurdaş (2003)’e göre, dışa açık bir piyasa ekonomisinde iktisat politikalarının istikrarı sağlayacak şekilde tasarlanması ve istikrarı bozucu bir etmen olan enflasyonun her seviyesine karşı çıkılması gerekmektedir. Türkiye’de 1990’lı yılların kayıp seneler olarak anılmasındaki temel faktör, enflasyon olmuştur.
1.6. 2002 ve Sonrası Dalgalı Döviz Kuru Dönemi
2001 krizinden sonra hızla hayata geçirilen düzenlemeler, dalgalı döviz kur rejimine geçilmesi, Merkez Bankası’nın bağımsız bir yapıya kavuşturularak fiyat istikrarı ile görevlendirilmesi, Türkiye ekonomisinde hızlı bir toparlanma sürecini başlatmıştır. Ancak borçların döndürülmesinde ve yeniden yapılandırmasındaki güçlükleri aşmak, yurtiçi ve yurtdışı piyasaların güvenini sağlamak ve dış finansman temini için IMF ile, Şubat 2002 ve Mayıs 2005 tarihlerinde üçer yıllık iki yakın izleme anlaşması daha yapılarak IMF programları sonlandırılmıştır. Bu son iki anlaşmayla IMF’den, 28 milyar dolar kredi sağlanmıştır.
Şubat 2002’de yapılan IMF anlaşması çerçevesinde; milli gelirin %6,5’ine eşit bir faiz dışı fazla hedefinin maliye politikalarında çıpa olarak kabul edilmesi, kamu borcunun çevrilmesi ve borç stokunun azaltılması, ekonomik büyüme sürdürülürken enflasyonun düşük seviyelere indirilmesi, parasal disiplinin uygulanması, Tekel, şeker fabrikaları, enerji sektörü gibi alanlarda özelleştirmelerin hızlandırılması hedeflenmiştir (Çörtük, 2006). Türkiye, Mayıs 2005’te son kez IMF ile bir anlaşma imzalamıştır. Bu anlaşma, ülkenin tarihinde ilk kez, kriz yaşamadan IMF ile yaptığı bir programdır. Temel hedefleri şunlardır:
- Enflasyonun tek hanelere düşürülmesi, Merkez Bankası'nın bağımsızlığının korunarak mali disiplinin sağlanması, 2006 yılına kadar açık enflasyon hedeflemesine geçilmesi,
- Cari açığının 2005 yılında milli gelirin %4,5'ine, takip eden iki yılda %3’e düşürülmesi,
- Yıllık ortalama, %5 büyümenin sağlanması,
- Sıkı maliye politikasına devam edilmesi, program sonuna kadar milli hasılanın %6,5’i kadar faiz dışı fazla verilmesi,
- Gelir Vergisi reformu yapılması, vergiye tabi gelir dilimi sayısı azaltılarak, sağlık, eğitim harcamalarının da vergi matrahından düşürülmesi, program süresince KDV oranları ve kapsamının değiştirilmemesi, Kurumlar Vergisi oranlarının basitleştirilerek vergi tabanının genişletilmesi, maktu vergiler ve KİT fiyatlarının enflasyon oranında arttırılması,
- İl özel idareler ve belediyelerin borçlanmasının kurala bağlanarak sınırlandırılması,
- Sosyal güvenlik kurumu açıklarının milli gelirin %4,5'i aşmaması, prim tabanının değiştirilmesi ve emeklilik yaşının yeniden düzenlenmesi,
- Türk Telekom’un özelleştirme programına alınması, TÜPRAŞ’ın kalan %51'lik hissesi ve Erdemir’in %46'lık hissesinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi,
- Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması ve her kamu bankası için, özelleştirme stratejisi belirlenmesi (Erdinç, 2007: 11).
IMF programları, 2002 yılı sonrasında güçlü tek parti iktidarı ile kararlı bir şekilde uygulanıp, enflasyon, bütçe açığı gibi bazı makro değişkenlerde iyileşmeler sağlanmıştır. Programın sağladığı istikrar ve özelleştirmelere, uygulamaları ile yoğun sermaye girişleri başlamıştır. Enflasyondaki düşüş eğilimi, kurdaki değerlenme eğilimi ve kısa vadeli getirilerin yüksek olması, yabancı sermaye için çok kârlı bir ortam ortaya çıkarmıştır. Ulusal paranın değerlenmesi, ithalatın ucuzlamasına ve enflasyonun düşüşüne katkı yaparken, üretim için gerekli ara malları ve yatırım malları da daha ucuza mal edilmeye başlanmıştır. Ayrıca 2005 yılında AB’ye katılım müzakerelerinin başlaması, ekonomiye de olumlu yansımıştır. Büyümede de uzun dönemli büyüme trendi aşılmıştır. Diğer taraftan, reel kurdaki değerlenme, ithalatta patlamaya yol açmış, cari denge hızla bozulmuştur. Küresel likiditenin bol olması ve diğer temel göstergelerde iyileşme sağlanması, cari açığın finansmanını kolaylaştırmış ve bunun yanında rezervlerde artışa da yol açmıştır. Ancak, sermaye akımları ve yurtiçi kredi genişlemesi sonucu, ekonomi borçla büyümeye başlamış, ithalata ve dış finansmana bağımlılık artmıştır. Birçok makro değişkende istikrar sağlanmasına ve işlerin iyi gitmesine rağmen, arka planda sorunlar birikmeye başlamıştır.
2004-2011 döneminde yoğun sermaye girişleri, Türkiye’de reel kurda değerlenmeye ve göreli fiyatların, ticarete konu olmayan sektörlerin lehine değişmesine yol açmıştır. Sanayinin üretimdeki payı bir miktar gerileyip durağanlaşırken, inşaat ve hizmet sektörünün payı artmıştır. Verimliliği düşük sektörlerin payının artması sonucu, sürdürülebilir bir büyüme yakalanamamıştır. Nitekim, ticarete konu olmayan sektörlerin, konjonktürel hareketlere ve finansmana aşırı duyarlı yapısı, 2008-2009 küresel krizinde etkisini göstermiş, Türkiye hızlı bir daralma yaşamıştır. Küresel likiditenin tekrar bollaşması ve ekonominin dinamik yapısı ile birlikte krizin etkileri çabuk atlatılmıştır. Düşük faiz ortamında yurtiçi kredilerde patlama olmuş, ekonomi iç taleple hızlı büyürken, cari açık rekor seviyelere ulaşmıştır. 2014 yılından sonra, küresel likidite azalmaya başlayıp oynak bir yapıya bürününce, Türkiye’nin büyüme eğilimi de olumsuz etkilenmiştir. Ekonominin durgunluğa girmemesi için genişleyici politikalar sık sık kullanılmıştır. Kredi Garanti Fonu, Varlık Fonu gibi yapılarla yurtiçi krediler ve iç talep desteklenmiştir. Bu politikaların etkileri ve sermayenin çıkışıyla, ulusal parada değer kaybetme eğilimi başlamıştır. Biriken sorunlar, Ağustos 2018’deki kur şoku ile kendini göstermiş, büyüme hızı düşerken, enflasyon da tekrar çift hanelere çıkarak sorun olmaya başlamıştır. Bu sarsıntının etkileri, kamu kaynakları yoğun bir şekilde kullanılarak, çabuk atlatılmış, para politikası hızlı bir şekilde gevşetilmiştir. 2020 yılındaki küresel pandemi ve Rusya-Ukrayna savaşı, bu sefer arz tarafından büyümeyi ve enflasyonu olumsuz etkilemiştir. Ayrıca, 2020 yılında pandemi önlemlerinin gevşetilmesi sonrasında gerçekleştirilen kontrolsüz kredi büyümesi, talep şokuna sebep olarak döviz kuru ve enflasyon üzerinde yukarı yönlü harekete yol açmıştır. Merkez Bankası rezervlerindeki hızlı erime de bu hareketi hızlandırmıştır.
Türkiye, 2021 yılının son çeyreğinden itibaren, alışılmışın dışında bir para politikası uygulamaya geçmiştir. Enflasyon %20 seviyelerinde iken Merkez Bankası, politika faizini hızla tek hanelere doğru düşürmeye başlamıştır. Bu uygulama, döviz kurunda ani bir zıplamaya yol açmış, ulusal para kısa bir süre içinde hızla değer kaybetmiştir. Politika yapıcılar, düşük faiz ile yatırımlar ve büyümenin artacağını, arzın artması ile enflasyonun düşeceğini, ulusal paranın değer kaybetmesi ile cari fazla verileceğini ve döviz bolluğu ile dış finansmana ihtiyacın azalacağını, kurun istikrar kazanacağını ifade etmişlerdir. Ancak Türkiye’de 2022 yılında cari açık, daha da kötüleşmiş, politika faizindeki düşüş, piyasa faizlerine yansımamıştır. Ayrıca, bütçeden yapılan faiz giderlerinde, önceki yıllara göre artış olmuştur. Döviz kuru kanalı ve beklentilerin bozulması ile bir yıl içinde enflasyonda daha önce hiç görülmemiş bir artış olmuş, TÜFE %85’lere çıkarken ÜFE %157 seviyelerine kadar yükselmiştir. İki enflasyon göstergesi arasındaki makas, açıklanamayan bir şekilde, ilk kez bu kadar fazla açılmıştır. Döviz kurundaki artışı frenlemek için, 1960 ve 1970’lerde uygulanan, dövize çevrilebilir mevduat benzeri bir uygulama olan, kur korumalı mevduat uygulamasına geçilmiştir. Bu uygulama ile mevduatlar döviz kuruna endekslenirken, kur riskini mevduat sahipleri adına Hazine ve Merkez Bankası üstlenmektedir. Ayrıca döviz talebini kısıtlamak için, yüksek tutarlı döviz alım işlemlerine sıkı takip getirilmiştir. 2022 yılında ihracatçıların döviz gelirlerinin %40’ını Merkez Bankası’na satması zorunluluğu ve diğer ülke merkez bankaları ile yapılan para takası anlaşmaları ile de döviz arzının karşılanması amaçlanmıştır. 1 doların TL karşılığı 2021 yılı başında 7 TL seviyesindeyken, 2022 yılı sonunda 18,5 TL seviyelerine ulaşmış, alınan sıkı önlemlerle döviz kuru 2022 son çeyreğinde bu seviyede yatay seyretmeye başlamıştır. Politika faizlerindeki düşüş, devletin borçlanma faizlerine yansımayınca, bankaları daha fazla tahvil alımına zorlayacak düzenlemelerle tahvil faizleri de düşürülmüştür. Ancak, mevduat faizleri ve kredi faizleri, politika faizlerindeki düşüşü izlememiştir. Özel bankalar, düşük faizle Merkez Bankası’ndan kaynak sağlarken, yüksek enflasyon ortamında, düşük faizden kredi vermek istememiştir. Büyümeyi desteklemek için kamu bankaları kanalı ile özel sektöre düşük faizli yüksek hacimde kredi kullandırılması, yeni yatırımları desteklemekten çok, duran varlık alımına yol açarken, firmalar kredilerin bir kısmı ile de döviz talep ederek dış borçlarını azaltmaya çalışmışlardır. Reel faizlerin negatif olduğu bir ortamda, döviz talebi kısıtlanınca varlık fiyatlarının yükselmesi kaçınılmaz olmuştur. Türkiye, yeni politikalarını uygulandığı 2022 yılında %5,6 büyürken, yüksek enflasyon ve kötüleşen cari açık, büyümenin sürdürülemeyeceği endişesini doğurmaktadır. Ayrıca geçmiş örnekler, döviz kurunun enflasyondaki değişimi yansıtmayıp baskılandığı dönemlerin ileride daha büyük sorunlara yol açtığını göstermektedir. Yeni politikaların, gelir gruplarına etkisi çok farklı olmuştur. Şirketlerin çoğu, düşük faizle kredi alabildikleri sürece, enflasyondan şikâyet etmeden varlıklarını arttırırken, ihracatçılar ilk başta döviz kurunun oynaklığından, sonra döviz kurunun bastırılmasından şikayetçi olmuşlardır. Gelirlerde TÜFE kadar enflasyon düzenlemesi yapılmasına rağmen, hane halkının büyük bir kısmı hayat pahalılığından şikâyet etmektedir. Gelir dağılımına bakıldığında ise, son yıllarda ücretli kesimin toplam gelirden aldığı pay düşerken, şirketlerin gelirden aldığı pay artmaktadır. Sonuç olarak, yeni politikalar, planlı bir üretim hamlesiyle desteklenmeden; enflasyon, ithalata bağımlılık ve dış borcun yüksek olduğu ekonomide, faiz indirimlerinin döviz kurunda yol açacağı oynaklık, iyice düşünülmeden hayata geçirildiği için açmazlarla karşılaşmıştır. Faizlerin piyasa sistemi dışında indirilmesi, sürekli yeni müdahaleleri doğurmuştur. 2023 yılı başındaki acı deprem felaketleriyle büyük can kayıpları yaşanarak yüzüncü yıla olumsuz bir havada girilmiştir.
2002-2022 döneminde ortalama bütçe açığı %3, ortalama enflasyon %15, ortalama büyüme %5,5 olarak gerçekleşmiştir. Büyüme ortalaması, uzun dönemli eğilimin biraz üstünde kalırken, bütçe açığında ve enflasyonda 1980-2001 dönemine göre önemli bir iyileşme sağlanmıştır. Kişi başına gelir, 2002 yılında 3.608 dolar iken 2022 yılında 10.655 seviyesine yükselmiştir. Diğer taraftan büyümenin, yoğun bir şekilde dış finansmana ve yurtiçi kredilere bağlı olduğu dikkat çekmektedir. 2002 sonunda 130 milyar dolar olan toplam dış borç stoku, 2022 yılı sonunda 443 milyar dolara çıkarken; kısa vadeli dış borç stoku, 18,7 milyar dolardan 145,6 milyar dolara yükselmiştir. Özelleştirme ile köklü kuruluşların satılması sonucu, 2002-2022 arasında 63 milyar dolar kaynak sağlanmıştır. Bu dönemde para arzının yıllık ortama artışı %23, yurtiçi kredilerin yıllık ortama büyümesi %30 olurken, ulusal para yıllık ortalama %15 değer kaybetmiştir. Dönemin zayıf yanlarından birisi cari açık olmuş, dönem ortalamasında cari açık, %4 olarak gerçekleşmiştir.
Özetle, 2002-2022 dönemi; Türkiye’de büyüme ve enflasyonda çoğunlukla işlerin yolunda olduğu, bütçe açıklarının kontrollü gittiği bir dönem olmuştur. Diğer taraftan, yüksek cari açık, dış finansmana ve yurtiçi kredilere bağımlılık ise, borçlanarak büyüyen ve ürettiğinden çok tüketen bir ekonomik yapıya işaret etmektedir. Büyümede oynaklığın artması ve son dönemlerde ortalama büyüme eğiliminin azalmaya başlamasında, verimliliği düşük ticarete konu olmayan sektörlerin ekonomide artan payının etkili olduğu düşünülmektedir. Kurdaş (2003) da Türkiye’de bu eğilimin 1980 sonrası başladığına işaret ederken, içeride ve dışarıda çok fazla borçlanan, sahip olduğu öz kaynaklarının çok üzerinde harcama yapan bir ekonominin doğduğunu belirtmektedir. Ayrıca harcamaların çoğunluğunun üretken alanlara gitmediğini, toplumda lüks ve israfın hızla artmasıyla hem ekonomik yapının hem ahlaki yapının olumsuz etkilendiğini ifade etmektedir.
2. Makroekonomik Verilerle Değerlendirme
Bu bölümde temel makro değişkenlerle, Türkiye ekonomisinin gelişimi resmedilecektir. Verilerin büyük bir kısmı Dünya Bankası veri tabanından elde edilmiştir. Veri eksikliği sebebiyle birçok değişkende uzun seriler oluşturulamadığından, genellikle 1960 sonrası gelişmeler, bütüncül olarak analiz edilebilmiştir. Diğer taraftan, büyüme, kişi başı gelir, bütçe açığı gibi değişkenlerde analiz, 1923-2022 arasındaki 100 yıllık dönem için gerçekleştirilebilmiştir.
2.1. Büyüme, Kişi Başına Gelir, Cari Denge ve İşsizlik
Makroekonomik göstergelerin en önemlilerinden birisi, büyüme oranıdır. Türkiye’nin Cumhuriyetin kurulduğu yıldan günümüze kadar olan bir asırlık dönemdeki GSYİH büyümesi incelendiğinde, istikrarsız bir tablo ortaya çıkmaktadır. Grafik 1, GSYİH büyümesindeki oynaklığı yumuşatmak ve daha anlamlı bir resim ortaya koymak adına 5 yıllık ortalamaları göstermektedir. 100 yıllık ortalama büyüme yaklaşık %5 olup, Türkiye’nin uzun dönem büyüme oranı olarak kabul edilebilir. Kuruluş döneminde, ağır bir savaştan çıkmış ülkenin, yeniden inşa edilmesi seferberliğiyle birlikte, yüksek bir büyüme oranı yakalanmıştır. Ancak küresel bir kriz olan 1929 Büyük Buhranı, liberal politikalar uygulayan Türkiye’yi de olumsuz etkilenmiş ve büyüme oranı önemli ölçüde düşürmüştür. Dünyadaki eğilime paralel olarak ekonominin içe kapandığı ve devletçi politikaların izlendiği 1930’lu yılların ortalarında, yeniden bir büyüme ivmesi yakalanarak tekrar %5’lik ortalamanın üzerine çıkılmıştır. Bu defa II. Dünya Savaşı, ekonomide ağır bir hasara yol açmış ve Türkiye 1940-1945 arasında keskin bir daralma yaşamıştır. Liberal politikalara dönüşün görüldüğü 1950-1960 arası dönemde ekonomi, yeniden uzun dönem ortalamasının üzerinde büyüyebilmiştir. Askeri darbe ile duran ekonomi, 1961-1979 döneminde kamu ve özel sektör iş birliğiyle ithal ikameci kalkınma modelini uygulayarak, yeniden yüksek bir büyüme oranı yakalayabilmiştir. 1970’li yıllardaki petrol krizinin dünyada yüksek enflasyon ve işsizliğe yol açması, planlı dönemin sonlarına doğru artan döviz kıtlığı ve 1980 askeri darbesi ile Türkiye, tekrar büyüme ivmesini kaybedip daralmıştır. 1980 sonrasında Türkiye, ekonomide kökten bir değişim yaşayarak neoliberal iktisat politikalarını uygulamaya koymuştur. Ancak iktisat politikalarındaki bu değişim, ekonomiyi kısa dönemde ateşlerken, uzun dönemde büyüme oynaklığını önemli ölçüde artırmıştır. Özellikle 1990’lı yıllarda büyümede önemli dalgalanmalar görülmüş, 1994 krizi, 1998 Asya Krizi ve 1999 Marmara depremi ile dönemin büyüme ortalaması, uzun dönem ortalamanın altına inmiştir. Finansal alanda gerekli düzenlemeler yapılmadan, hızlı bir şekilde ortaya çıkan serbestleşme politikaları, sorunları biriktirerek Türkiye’yi 2001 yılında derin bir krize sokmuştur. Daha sonra dalgalı kura geçilmesi, bankacılık sektöründe önemli reformların yapılması, Merkez Bankası’nın bağımsızlığının benimsenmesi ve siyasi istikrarın sağlanması ile Türkiye, yeniden hızlı büyüme dönemine kavuşurken, bu defa 2008-2009 Küresel Finans Krizi ekonomide küçülmeye yol açmıştır. Krizin etkisini çabuk atlatan ekonominin, büyümede tekrar bir sıçrama yakalamasına rağmen, özellikle küresel likiditenin azalması ve oynaklığının artmasıyla, 2013 sonrası dönemde büyüme ivmesi düşmeye başlamıştır. 2018 yılının ortasında patlak veren kur şoku ve 2020 pandemi dönemiyle birlikte büyüme oynaklığı da önemli ölçüde artmıştır. Sonuç olarak, 100 yıllık dönemde büyümede ateşlemenin hızlı yapılabildiği ancak gerek yurtdışı şartlar gerekse yurtiçi politikalar ve koşullar sebebiyle istikrarlı bir büyümenin sağlanamadığı söylenebilir.
Grafik 1. GSYİH Büyümesi
Kaynak: TÜİK, Dünya Bankası.
Sektörlerin sağlamış oldukları katma değerin gelişimi, Grafik 2’de ele alınmaktadır. Cumhuriyetin ilk dönemlerinde ve 1950’li yıllarda tarım, ekonominin en büyük katma değer üreten sektörü iken; ithal ikameci sanayileşme döneminden 2000’li yılların başına kadar bu sektörün GSYİH içindeki payı hızla düşerken hizmetler, imalat sanayi ve inşaat sektörlerinin payı artmaktadır. Kalkınma yolunda, tarım sektörünün yerini büyük ölçüde imalat sanayinin alması beklenirken, Türkiye’de hizmetler sektörünün hızlı yükselişi, büyümede neden istikrarın sağlanamadığı konusunda ipuçları vermektedir. İmalat sanayinin GSYİH içindeki payı, 1961-1979 planlı kalkınma döneminde ve 1980’lerin ikinci yarısında önemli artış göstermesine rağmen, 2000’li yılların başından itibaren, ulusal paranın değerlenme eğilimi, talep şokları ve göreli fiyatların inşaat ve hizmet sektörlerini daha çok desteklemesinin etkisiyle, duraklama ve gerileme dönemine girmiştir. İmalat sanayi, diğer sektörlere göre genel olarak daha verimlidir ve birçok ülkede sürdürebilir büyümenin ve kalkınmanın temel belirleyicisidir (Ahrend ve diğerleri, 2006). Ayrıca imalat sektörü; rekabetin yüksek olduğu, yeniliklere ve bilgi transferine daha açık, diğer sektörlere teknoloji gibi pozitif dışsallıklar yayan ve uluslararası ticarete konu bir sektördür (WB, 2019). Ancak gelişmekte olan birçok ülke gibi Türkiye de, sanayisini olgunlaştırmadan ve yüksek teknolojili ürünlerin üretimine geçemeden, üretimini hizmetler sektörüne ve diğer alanlara kaydırmıştır. Bu sektörler, genişleyici politikalara daha hızlı cevap vermeleri ve istihdamı daha çabuk artırmaları sebebiyle tercih edilmiş olsalar da verimliliklerinin genellikle düşük olması sebebiyle, sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma için doğru bir tercih olmamışlardır. Birçok hizmet ve inşaat sektörleri; ticarete konu olmayan, finansmana bağımlılığı yüksek, konjonktürel gelişmelere çok duyarlı ve üretkenliğin düşük olduğu sektörler oldukları için cari dengenin bozulmasında, büyüme oynaklığının artmasında ve borçlanma yükselmesinde belirleyici olmaktadırlar (Sach ve Larrian, 1993; Braun ve Larrain, 2005; Dell’Ariccia vd., 2020).
Grafik 2. Sektörel Katma Değerin GSYİH İçindeki Payı (%)
Kaynak: Dünya Bankası, TÜİK.
Kişi başına gelirin, cari dolar cinsinden gelişimi incelendiğinde, GSYİH büyümesine benzer bir resim ortaya çıkmaktadır (Grafik 3). Tarım ağırlıklı büyüme ve liberal politikaların egemen olduğu 1950li yıllar, planlı karma ekonomi modelinin uygulandığı 1970’li yıllar, neoliberal politikaların uygulandığı 1980 sonrası dönemde kişi başına gelirde önemli sıçramalar dikkat çekmektedir. Ayrıca 1980 sonrası dönemde kişi başı gelirde hızlı bir artış eğilimi olmasına rağmen oynaklığının da arttığı görülmektedir. Dalgalı kura geçildiği 2001 sonrası dönemde, küresel likiditenin bol olması ve TL’nin değerlenmesinin de etkisiyle, kişi başı gelirde Cumhuriyet tarihinin en büyük artışı görülürken, 2013 sonrası dönemde kişi başı gelir azalış eğilimine girmiştir. Kişi başına gelirdeki bu tablo, Türkiye’nin orta gelir tuzağına düşüp düşmediği tartışmalarını da doğurmuştur. Ülkeler orta gelir grubuna yaklaştıkça, üretimdeki yüksek kârlar düşme eğilimine girmekte, teknolojileri eskimekte ve büyüme hızları yavaşlamaktadır. Ülkelerin büyüme ve kişi başına düşen geliri artırmak için karşılaştıkları zorluklar, orta gelir tuzağı olarak adlandırılmaktadır. Bu durumda, potansiyel büyüme hızını artırmak ve sürdürülebilir bir büyümeye sahip olmak için üretim faktörlerinin artırılmasının yanı sıra verimlilik, araştırma-geliştirme harcamalarının artırılması ve beşerî sermayenin geliştirilmesi ön plana çıkmaya başlamaktadır (Yeldan vd., 2012). 1955'ten 2005'e kadar alt-orta gelir grubunda kalan Türkiye, 2005'ten itibaren orta-üst gelir grubuna geçmiştir. Ancak, Türkiye 50 yılı aşkın bir süredir orta gelir grubunda yer almakta ve üst gelir grubuna çıkamamaktadır. Dünyada Bulgaristan, Kosta Rika ve Türkiye, uzun süre orta gelir grubunda kalan ülkelerdir. Bu durum, Türkiye'nin orta gelir tuzağında olabileceği tartışmasını tetiklemektedir (Abdon vd., 2012).
Grafik 3. Kişi Başına Gelirin Gelişimi
Kaynak: TÜİK
Türkiye’nin üretim yapısındaki değişim, nüfusun kırsal ve kentsel alanlarda dağılımında da belirleyici olmuştur. 1960’lı yıllardan itibaren tarım sektörünün üretimdeki payının azalmasına paralel olarak, kırsal nüfus hızla şehirlere göç etmeye başlamış, bu eğilim 1980’lerin başında daha çok ivme kazanarak devam etmiştir (Grafik 4). Ancak, kentsel alanlara göç eden insan gücü, sanayiden çok hizmet ve inşaat gibi sektörlerde istihdam edilmiştir. Artan şehirleşme ile hane başına düşen gelirde hızlı artış olurken, gerçek anlamda üretmenin disiplininden uzaklaşan, ürettiğinden fazla tüketen, lüks ve israfın arttığı bir toplum yapısı ortaya çıkmıştır. Şehirleşme eğilimi 1980 sonrası serbestleşme politikalarıyla birleşince, bireysel çıkarları ön planda tutan ve toplumsal değerlerden uzaklaşan bir insan tipi ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu durum, Avrupa’nın üretim kalıplarından çok, tüketim kalıplarının taklit edilerek modernleşme hareketine girişilmesinin bir sonucu olarak yorumlanabilir.
Grafik 4. Nüfusun Dağılımı (%)
Kaynak: Dünya Bankası
Cari dengenin gelişimi de özellikle 1970 sonrasında ülkede tüketimin arttığını, tasarrufun azaldığını göstermektedir (Grafik 5). Mevcut verilere göre 1960 sonrası dönemin çok büyük bir kısmında ithalatın ihracattan fazla olduğu ve bazı dönemlerde bu makasın iyice açıldığı görülmektedir. Planlı karma ekonomi modelinin uygulandığı 1970’li yıllardaki dış açık, çoğunlukla sanayileşme için gerekli sermaye malı ithalatından kaynaklanırken, dış ticarette serbestleşmenin yaşandığı 1980 sonrası dönemde tüketim mallarının ithalatı da dış açık üzerinde etkili olmuştur. 1980’deki 24 Ocak kararları ile ihracat odaklı büyümeye geçilmesi, Cumhuriyet tarihindeki ihracatta en hızlı artış eğilimini ortaya çıkarmıştır. Ancak ihracatın ara malı ve sermaye malı ithalatına bağlı olması, dış dengede beklenen iyileşmeyi sağlayamamıştır. 1970 sonrası dönemde, genelde kriz dönemlerinde ekonominin küçülmesiyle cari fazla verilirken, diğer dönemlerdeki yüksek cari açık dikkat çekmektedir. Dalgalı kura geçilen 2001 sonrası dönemde ise, ilk önce ulusal paranın değerlenmesi, ithalatı arttırarak cari dengeyi kötüleştirmiştir. 2008 Küresel Finans Krizi sonrası dönemde, genişleyici yurtiçi politikalar ve artan yurtiçi talep ile cari açıkta Cumhuriyet tarihinin rekoru kırılmıştır. 2012 yılından itibaren alınan önlemlerle cari açıkta biraz azalma görülmüş, 2018 kur şoku sonrası kısa bir süre dış denge düzeltilmiş ancak istikrar sağlanamamıştır. Son olarak 2022 yılında TL’nin yüksek değer kaybına rağmen cari denge tekrar bozulmaya başlamıştır.
Grafik 5. Cari Denge, İthalat ve İhracatın Gelişimi
Kaynak: Dünya Bankası
Diğer önemli bir makroekonomik gösterge de işsizlik oranıdır. İşsizlik oranına ilişkin 1990 sonrasının verilerine ulaşılabilmektedir. 1990’lı yıllarda popülist politikalar ve büyük bütçe açıkları sonucu, kriz dönemleri hariç, işsizlikte aşağı yönlü bir eğilim sağlanmıştır (Grafik 6). Ekonomide biriken sorunların 2001 kriziyle patlak vermesi, işsizlikte de ağır bir tablo ortaya çıkarmıştır. 2000’li yılların başında işsizlik oranı, çift hanelerde yatay seyrederken, 2005 yılında başlayan iyileşme eğilimi, küresel krizle sekteye uğramıştır. Devamında genişleyici politikalar ve artan yurtiçi talep ile kısa bir süre işsizlikte azalma sağlanırken, 2013 yılından sonra işsizlik tekrar artış eğilimine girmiştir. Diğer taraftan genç işsizlikteki tablo, daha karamsardır. Toplam işsizlik de benzer eğilimlere sahip olsa da genç işsizlik oranı, son dönemlerde %25lere kadar çıkmıştır. Ortalama eğitim yılı ve üniversite mezunlarının sayısındaki hızla artışa rağmen ortaya çıkan tablo, eğitimin niteliğini tartışmaya açmaktadır (WB, 2019).
Grafik 6. İşsizlik Oranının Gelişimi
Kaynak: Dünya Bankası
2.2. Dış Finansman Kaynakları, Rezervler ve Kredi
En önemli dış finansman kanalı olan dış borç stoğunun gelişimi, Grafik 7’de gösterilmektedir. Dış borcun, 1970’lerin ikinci yarısından itibaren artmaya başladığı, 1980 ve 1990’ların ikinci yarısından sonra artış hızında ivmelenme olduğu, son olarak küresel likiditenin dünyada bollaştığı 2000’li yılların başından itibaren daha önce görülmemiş bir hızda arttığını söylemek mümkündür. Dış borçlanmanın kompozisyonu incelendiğinde; 1990’ların ikinci yarısına kadar dış borcun büyük bir kısmı, kamu ve kamu garantili borçlardan kaynaklanırken, bu dönemden itibaren özel sektör borçlanmasının artmaya başladığı görülmektedir. Döviz kurunun istikrar kazanmasına ve ulusal paranın değerlenme eğilimine bağlı olarak, 2000’li yılların başından itibaren özel sektörün dış borçlanmasının oldukça hızlandığı dikkat çekmektedir. 2008 krizi ve özellikle 2018 kur krizi sonrasındaki dönemde döviz kurundaki istikrarsız yapı; özel sektörü, dış borçlarını azaltmaya zorlamıştır. Öne çıkan diğer bir husus ise, son 5 yıllık dönemde kamu ve kamu garantili dış borçlanmanın tekrar hızlanmasıdır. Bu durum, kamu kesiminin artan döviz ihtiyacı ile açıklanabilir.
Grafik 7. Dış Borç Stoğu (Milyar, ABD Doları)
Kaynak: Dünya Bankası
Dış finansmanın en sağlıklı yöntemi olan doğrudan yabancı yatırımların gelişimi, Grafik 8’de gösterilmektedir. Doğrudan yatırımlar, yeni bir üretim tesisi kurma ya da ortaklık şeklinde olduğunda teknoloji transferi ile ülkeye pozitif dışsallıklar sağlamaktadır. Ancak mevcut tesisleri satın alma şeklinde olduğunda etkileri sınırlı kalmaktadır. Neoliberal politikaların benimsendiği 1980’li yılların ikinci yarısından sonra, doğrudan yabancı yatırımlarda önemli bir kıpırdanma görülmektedir. Ancak 1990’lı yılların istikrarsız yapısı, yabancı sermayenin çıkmasına yol açmıştır. Dalgalı kur rejimi ve IMF programının uygulandığı 2006 ve 2007’de, özelleştirmeler sonucu, Cumhuriyet tarihinin doğrudan yabancı yatırım rekoru kırılmıştır. İzleyen yıllarda, doğrudan yatırımlardaki artış, istikrarlı bir seviyede olmamış, son yıllarda da azalış eğilimine girmiştir.
Grafik 8. Doğrudan Yabancı Yatırımlar / GSYİH (%)
Kaynak: Dünya Bankası
2001 Şubat krizinden sonra yapılan köklü reformlar, enflasyonun düşmesi ve döviz kurunun istikrar kazanması, dış sermayenin ülkeye yönelmesine ve özelleştirmelerin hızlanmasına yol açmıştır (Acemoğlu ve Üçer, 2015). Türkiye’de özelleştirme geliri, 1986-2001 arası 7,5 milyar dolar seviyesinde olurken, 2002-2022 arasında 63 milyar dolar olmuştur (Grafik 9). Özelleştirme gelirindeki bu hızlı artışta Türk Telekom, Tüpraş, Petkim, Petrol Ofisi, Erdemir, Tekel ve bazı enerji dağıtım şirketleri ve santralleri gibi köklü kuruluşların satılması etkili olmuştur. Bu kaynaklar, bütçe dengesini iyileştirirken bir defalık gelir olmaları açısından eleştirilmektedir. Ayrıca, IMF anlaşmalarının geçerli olduğu 2000’li yılların başında özelleştirmelerin blok satış şeklinde olduğu, 2009 sonrası dönemde ise, özelleştirmede parçalara bölerek satış ve halka arz yöntemleri kullanılarak daha fazla gelir elde edildiği görülmektedir.
Grafik 9. Özelleştirme Gelirleri (Milyar Dolar)
Kaynak: TCMB
Türkiye'nin dış finansman sağlamasında IMF ile yapılan yakın izleme anlaşmaları da önemli bir role sahiptir. Ülkenin IMF ile yakın izleme anlaşması 1961'de başlamış, 2008 yılında bitmiştir. 1960 ve 1970’li yıllarda kısa süreli anlaşmalarla düşük miktarda kaynak sağlanırken, 1980 sonrası, 1984-1994 dönemi hariç, ilişkilerin boyutu derinleşmiş ve 1999, 2002 ve 2002 yıllarında uzun süreli anlaşmalarla yüksek miktarda dış finansman sağlanmıştır (Tablo 1). Türkiye’nin IMF’ye olan borcu 2013 yılında kapatılmıştır. IMF ile 19 yakın izleme anlaşması yapan Türkiye, Uruguay ve Filipinler’le beraber en çok anlaşma imzalayan üç ülkeden biri olmuştur.
Tablo 1. Türkiye-IMF Anlaşmalarının Tarihi Gelişimi
Kaynak: Eğilmez, 2019.
Yabancı sermayenin fazla tercih edilmeyen yöntemi, portföy yatırımlardır. Söz konusu yatırımlarda yabancı fonlar, getiriler yüksek olduğu sürece tahvil ve hisse senetlerine yatırım yapmakta, istedikleri geliri elde ettiklerinde ya da ülkede belirsizlik ve kriz ortamı gördüklerinden hızlı bir şekilde çıkmaktadırlar. Portföy yatırımlarının giriş ve çıkışları döviz kurunda oynaklığı arttırarak finansal istikrarı bozmaktadır. Türkiye’de portföy yatırımlarının gelişimi, Grafik 10’da ele alınmaktadır. Faizin yüksek olduğu ve ulusal paranın değerlenme eğiliminde olduğu 2000’li yılların başında portföy yatırımlarında önemli bir sıçrama olmuştur. 2008 küresel finans krizinden sonraki dönemde, küresel likiditenin bollaşması ile portföy yatırımlarının girişinde rekor düzeylere ulaşılmış ancak bu dönemde portföy yatırımlarının oynaklığının çok yüksek olduğu görülmüştür. 2018 kur şokundan sonra portföy yatırımlarının çıkışları, girişlerden daha fazla olmaya başlamıştır.
Grafik 10. Portföy Yatırımları (Milyar, ABD Doları)
Kaynak: Dünya Bankası
2001 krizinden sonra ekonominin IMF destekli program ile hızla toparlanması, döviz kurundaki istikrar ve kısa vadeli getirilerin yüksek olması sonucu sermaye akımlarında artış olmuş, dış borçlanma hızla artmış, özelleştirme uygulamaları hızlandırılmıştır. IMF’den de 28 milyar dolar kredi sağlanmıştır. Bu durum, cari açığın finansmanı için gerekli olan tutardan daha fazla dövizin ülkeye girmesine yol açmıştır. Ulusal paradaki aşırı değerlenme eğiliminin önüne geçmek için Merkez Bankası, piyasadan döviz alarak rezervlerini arttırmaya başlamıştır. 1990’lı yıllarda ortalama 13 milyar dolar seviyesinde olan toplam rezervler, 2000’li yılların başında 20 milyar dolar seviyesine ulaşmış, 2012’de ise 100 milyar dolar eşiğini aşmıştır (Grafik 11). Rezervlerdeki bu artışa rağmen ulusal para, uzun süre değerli seyretmiştir. IMF ile yapılan anlaşmaların parasal hedefler içermesinin, rezervlerin daha fazla arttırılmasını engellediği ileri sürülebilir. Ayrıca, enflasyonun hızla düşürülmesinde de değerli ulusal paradan faydalanıldığı ve bu durumun rezervlerde ilave artışı engellediği değerlendirilmektedir. 2011 yılına kadar brüt rezervler ile net rezervler arasındaki makas dar iken, bu tarihten sonra Merkez Bankası’nın TL cinsinden zorunlu karşılıkları, döviz ve altın cinsinden tutmaya imkân sağlayan ROM mekanizması ile brüt rezervler, 130 milyar dolar seviyelerine kadar çıkarken, net rezervler uzun süre yatay seyretmiştir. 2014 sonrası dönemde küresel likiditenin azalması, sermaye çıkışları ve döviz kurundaki oynaklık, rezervlerde azalış eğilimine yol açmıştır. Ağustos 2018 kur şokundan sonra ve 2020 başındaki pandemi döneminde döviz kuruna istikrar kazandırmak ve faizleri düşük tutmak için rezervler yoğun olarak kullanılmıştır. Bu durum swap hariç net rezervlerin 2020 yılı başında ilk kez negatife dönmesine, daha sonra -60 milyar dolar seviyesine kadar gerilemesine yol açmıştır. 2022 yılı sonunda altın dahil brüt rezervler tekrar 120 milyar dolar seviyelerini aşarken, swap hariç net rezervler -50 milyar dolar seviyesinde seyretmektedir. Brüt ve net rezervler arasındaki farkın bu kadar çok açılmasında, diğer ülke merkez bankalarından swap kanalı ile alınan emanet dövizler etkili olmuştur. Sonuç olarak, Merkez Bankası’nın kasasında rezerv varlığı olmasına rağmen, borçlarının varlıklarından çok olduğu görünmektedir. Bankaların, Merkez Bankası’nda tuttuğu döviz ve altın cinsinden zorunlu karşılıklar ve diğer ülkeler ile yapılan swap anlaşmaları sonucu yüksek miktarda döviz yükümlülüğü bulunmaktadır. İhracatçılara kullandırılan reeskont kredileri karşılığında elde edilen dövizler ve 2022 yılında getirilen, ihracatçılara elde ettikleri dövizin %40’ını zorunlu olarak Merkez Bankası’na satması uygulaması ile hem net hem de brüt rezerv varlıkları arttırılmaya çalışılmaktadır. Rezerv yeterliliği ölçütleri açısından değerlendirildiğinde, brüt rezervler 4 aylık ithalatı karşılayabilecek seviyede iken, kısa vadeli dış borcu karşılamak için yeterli değildir. Bu durum ekonominin kırılganlığını arttırmaktadır.
Grafik 11. Merkez Bankası Rezervleri (Milyar Dolar)
Ekonomik aktörlerin diğer bir önemli finansman kaynağı, finansal kuruluşlardan sağlanan kredilerdir. Kredilerin, özel sektör, hane halkı ve hükümet arasında dağılımının sonuçları farklı olabilmektedir. Özel sektörlere sağlanan kredilerin, büyümede ve gelir eşitsizliğinin azaltılmasında güçlü bir etkiye sahip olduğu kabul edilmektedir. Ancak, literatürdeki çalışmalar, merkezi hükümete ve hane halkına verilen kredilerin büyüme üzerindeki rolünün önemsiz veya belirsiz olduğunu ileri sürmektedir (Beck vd., 2012). Ayrıca, bireysel kredilerdeki artış, satın alma gücünü ve ithal edilen malları artırarak cari açığı kötüleştirmektedir. Hane halkına verilen krediler, tüketimi finanse ederken, özel sektöre verilen krediler, büyümeyi finanse etmekte, küçük ve orta ölçekli firmaların likidite ihtiyacını karşılamaktadır. Özel sektöre sağlanan krediler, kısa dönemde ara malı ve sermaye malı ithalatını artırarak cari dengeyi bozabilirken, uzun vadede ihracatı destekleyerek cari dengeye olumlu katkı verebilmektedir (Büyükkarabacak ve Valev, 2010; Işık, Kılınç ve Yılmaz, 2017). Büyümedeki önemli fonksiyonuna rağmen kontrolsüz kredi genişlemesi; aşırı borçlanma, iç talepte hızlı artış, reel döviz kurunun değerlenmesi, rekabet gücünün azalması ve cari işlemler açığının artmasına yol açarak finansal istikrarı bozabilmektedir. Öte yandan, kredi/GSYİH oranı, finansal derinleşmenin bir göstergesi olarak da kabul edilebilmektedir. Söz konusu oranın belli bir seviyeye kadar artması ve sonrasında trende yakın hareket etmesi, finansal gelişme olarak adlandırılabilir. Ancak bunun ötesindeki hızlı kredi büyümesi, aşırı borçlanma, finansal istikrarsızlık ve gelecekteki krizler için bir sinyal olabilir.
Türkiye’de kredilerin seyri incelendiğinde, 1990’ların başına kadar bireysel kredilerin ihmal edilebilecek kadar düşük seviyelerde ve bu tarihten sonra hane halkına ve özel sektöre sağlanan kredilerde artış eğilimi olduğu görülmektedir (Grafik 12). 2001 krizi şokunun atlatılması, ekonominin istikrara kavuşması ve yoğun sermaye girişleri sonucu, 2004 sonrası dönemde, bireysel ve özel sektör kredilerinde adeta patlama olmuştur. Bireysel kredilerdeki hızlı artış, hane halkının ev ve araba sahibi olmasını sağlayarak refahı arttırırken, özel tasarrufları düşürmüş, tüketimi azdırarak cari dengeyi bozmuş ve ekonominin kırılganlığını artırmıştır. Bu gelişmeler üzerine, bireysel kredilerdeki büyüme, 2013 yılı itibarıyla makro ihtiyati tedbirle sınırlandırılmaya çalışılmıştır. Tüketici kredileri ve bireysel kredi kartlarında vade ve taksit kısıtlamaları, bireysel kredi kartlarında gelir düzeyi dikkate alınarak borç sınırlaması, konut ve taşıt kredilerinde kredi/değer oranının sıkılaştırılması, uygulamaya konulmuştur. (Eroğlu ve Kılıç, 2018). Bu önlemlerle 2013 yılından sonra hane halkı kredilerinin GSYİH’ye oranı düşüş eğilimine girmiştir. Özel sektöre verilen kredilerdeki artış eğilimi ise, 2018 kur şokuna kadar devam etmiş, daha sonra duraksamıştır. 2020 yılında pandemi koşullarının gevşetilmesiyle beraber kontrolsüz bir kredi büyümesine gidilmesi, kısa bir sıçramaya yol açsa da bu tarihten sonra özel sektör ve hane halkı kredileri, tekrar gerilemeye devam etmiştir. Türkiye’de son 20 yılda kredilerdeki hızlı büyüme, bir birimlik kredinin GSYH'ye katkısının hızla azaldığına ve kredi kullanımında verimsizlik olabileceğine işaret etmektedir. Verimsizliğin kaynağını anlamak için, özel sektöre verilen kredilerin sektörel dağılımına bakıldığında, 2000’li yılların başından itibaren ticarete konu sanayi gibi sektörlerin kredi içindeki payı gerilerken, ticarete konu olmayan, verimliliği düşük hizmetler ve inşaat gibi sektörlerin payının arttığı görülmektedir. Son olarak, 2000’li yılların başında toplam kredilerin büyük kısmına sahip olan genel yönetimin, bu tarihten itibaren kredi kullanımını hızla azalttığı görülmektedir. Genel yönetimin kullandığı kredilerde 2018 kur şoku sonrasında, özel sektördeki düşüşün aksine artış eğilimi olduğu dikkat çekmektedir.
Grafik 12. Toplam Kredi/ GSYİH (%) Gelişimi
2.3. Enflasyon, Kur, Faiz ve Bütçe Dengesi
Enflasyon, bir asırlık ekonominin en büyük sorunlarından biri olmuştur. Sorunun büyüklüğüne istinaden, bu bölümde önce enflasyona sebep olan faktörler ve dünyadaki gelişmeler ele alınacak, daha sonra Türkiye’deki enflasyonun gelişimi değerlendirilecektir. Enflasyon, fiyatlar genel seviyesinin sürekli olarak artışı olarak tanımlanmaktadır. Diğer bir deyişle para biriminin mal ve hizmetler karşısında alım gücünün azalmasıdır. Enflasyon; faiz, döviz kuru, ücretler, kiralar, göreli fiyatlar gibi birçok fiyatlamanın ve piyasanın işleyişinin bozulmasına yol açmaktadır. Kontrol edilemediğinde ekonomik krize kadar gitmektedir (Kurdaş, 2003: 333). Enflasyon, temelde arz/talep koşullarındaki dengesizlikten ve beklentilerin bozulmasından kaynaklanmaktadır. Üretimde kullanılan girdilerin maliyetindeki artış, mevsim şartlarındaki değişimler ile tarımsal üretimin düşmesi, kur şokları ile ithal malların fiyatlarının artması, tedarik zincirinin bozulması gibi faktörler, arz yönlü enflasyona yol açmaktadır. Hızlı kredi genişlemesi ve yurtiçi politikalarla oluşturulan talep şokları da talep kanalıyla fiyatlar genel seviyesinin artmasına yol açmaktadır. Ayrıca, uygulanan politikalar, ekonominin içinde olduğu koşullar ve geçmiş enflasyon oranı, enflasyona ilişkin beklentileri bozabilmekte, bu durum enflasyonda katılığa yol açabilmektedir. Literatürde yüksek enflasyonun, çoğunlukla parasal bir olgu olduğu kabul edilmektedir. Para arzının, mal ve hizmet üretiminin üzerinde büyümesi ve gevşek kredi politikaları; talep, arz ve beklentiler kanalıyla enflasyona yol açmaktadır.
XIX. yüzyılın başlarından I. Dünya Savaşı’nın sonuna kadar uygulanan altın para sisteminin ortadan kalkması ve merkez bankalarının para politikasını itibari para sistemi içinde yürütmeye başlaması sonucu, piyasa ekonomilerinde enflasyon, ciddi anlamda ilk kez kendini göstermeye başlamıştır. XX. yüzyılın ilk yarısı, çatışmalar ve krizlerle geçtikten sonra, II. Dünya Savaşı’nı takiben, dünya ekonomisine istikrar getirmek için Bretton Woods sistemi uygulamaya konulmuştur. Bu sistem ile ülkeler, ulusal paralarını ABD dolarına endekslerken, ABD de kendi parasını altına endeksleyerek dolar getiren ülkelere altın karşılığını vereceğini vaat etmiştir. Bretton Woods sistemi, dünyada 20-25 yıl süreyle başarıyla uygulanmış, büyüme oranları artarken enflasyon, dünyada sorun olmaktan çıkmıştır (Kurdaş, 2003: 331). 1971'de ABD'nin, doları altına endekslemekten vazgeçtiğini ilan etmesiyle sistem sona ermiştir. Para sistemini düzenleyen uluslararası bir sistem olmayınca ülkeler, serbestçe kâğıt para basmaya başlamışlar, enflasyonlar ve devalüasyonlar çok sık yaşanmaya başlamıştır (Aysan, 2018). Bretton Woods sisteminin çökmesi, Vietnam Savaşı, bütçe açıkları, kontrolsüz parasal genişleme, petrol krizi ve tarımsal ürünlerin arzındaki düşüş ile 1970’lerin ikinci yarısında enflasyon, küresel bir sorun haline gelmiştir. Gelişmiş ülkeler, sorunun temelinde kontrolsüz parasal büyüme olduğunu düşünerek, merkez bankalarını güçlendirmiş, parasal büyümeyi kontrol etmeyi ve fiyat istikrarını sağlamayı hedeflemişlerdir. 1980’lerin ilk yıllarından sonra enflasyon, birçok gelişmiş ülkede düşüş eğilimine girerek sorun olmaktan çıkmaya başlamıştır. 1990’lı yılların başında, gelişmiş ülkelerin önemli bir kısmı, örtülü veya açık enflasyon hedeflemesine geçerek fiyat istikrarını sağlamayı başarmıştır (Tatlıyer, 2016: 2). Diğer taraftan, gelişmekte olan ülkelerin çoğu hâlâ yüksek enflasyon ile mücadele etmektedir.
Türkiye’de enflasyonun seyri incelendiğinde, 1970’li yılların başından itibaren, dünyadaki eğilime de paralel olarak, ülkenin yüksek enflasyon ile tanışmaya başladığı söylenebilir (Grafik 13). Petrol krizi ve 1974’te Kıbrıs Barış Harekâtı sonrasında Türkiye’ye uygulanan ambargolar, sancılı bir dönem ortaya çıkarmıştır. Devlet, büyüme hızının düşmemesi ve ekonomik kriz yaşanmaması için kamu yatırımlarını ciddi oranda arttırmıştır. Ayrıca, sermaye malları yurtiçinde üretilemediğinden büyük ölçüde ithalat yoluyla karşılanmıştır. 1977’ye kadar yüksek büyüme, bütçe açıkları, Merkez Bankası’ndan kullanılan avanslar, rezervlerin tüketilmesi ve dış borçlanmanın arttırılması ile sağlanabilmiştir. Bu gelişmeler sonucu enflasyon, artış eğiliminde olmuştur. 1977’den sonra ise dış borçlanmanın tıkanması ve petrol krizinin geciken etkileri, döviz kıtlığına ve enflasyondaki yükselişin hızlanmasına yol açmıştır (Tatlıyer, 2016: 14). Bu dönemde, ithal ikameci sanayileşme ile önce yurt içi için üretimin artırılması, sonra ihracatın artırılarak kalkınmanın sağlanması planlanmışken Türkiye, ihracat aşamasına geçemeden döviz kıtlığı ve yüksek enflasyon sorunu yaşamıştır. 1980 sonrası, dünyadaki değişime ayak uydurarak, Türkiye de neoliberal politikaları benimsemiş, yurtiçi tüketimi kısarak, döviz ihtiyacını karşılamak için üretimi ihracata yönlendirmeyi amaçlamıştır. 1980 İstikrar Programı ile bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesi, önemli ölüde kısıtlanmıştır (Takım, 2011: 159). Bu gelişmeler 1980’li yılların başında enflasyonda bir miktar gerilemeye yol açmıştır. Ancak Türkiye, sanayileşmesini olgunlaştırmadan ve finans piyasalarını hazırlamadan, önce mal ve hizmetlerin dış ticaretini serbestleştirmiş sonra da finansal serbestliğe izin vermiştir. Bu durum, bütçe açığı, cari açık ve dış borcun artmasına yol açarak 1980’lerin sonunda ve 1990’lı yıllarda krizlere yol açmıştır (Bağcı ve Tekin 2020). Bütçe açıklarının finansmanı için, özellikle 1990’lı yıllarda yeniden Merkez Bankası kaynaklarına başvurulması, para arzını arttırarak enflasyonu kontrolden çıkarmıştır. İzlenen popülist politikalarla artan yurtiçi talep ve döviz kurundaki yükselişler, enflasyonun temel belirleyicileri olmuştur. Enflasyonu kontrol etmek için Hazine, 1997 yılından itibaren Merkez Bankası’ndan nakit avans kullanımını bırakmıştır. Devamında Türkiye’de enflasyonda en büyük düşüş eğilimi başlamıştır. 2001 krizi sonrası Merkez Bankası’nın bağımsız bir yapıya kavuşması, Hazine’nin Merkez Bankası’ndan doğrudan borçlanmasının yolunun tamamen kapatılması, daha sonra 2002-2005 yılları arasında örtük enflasyon hedeflemesi, 2006 yılından itibaren ise, açık enflasyon hedeflemesi ile enflasyon tek haneye düşürülmüştür (Tatlıyer, 2016). Türkiye’de 1970-2005 döneminde yıllık ortalama enflasyon %50 civarında olurken, 1990-1999 döneminin ortalaması %77 olmuştur. Türkiye’de 2004-2016 arasında enflasyon, tek haneli rakamlarda seyretmiş ve fiyat istikrarının sağlanması yolunda çok büyük bir adım atılmıştır. 2000’li yılların başında enflasyonda daha önce hiç görülmemiş ölçüde bir düşüş yaşanmıştır. Bu gelişmede, enflasyon hedefleme uygulaması ve yoğun sermaye girişleri sonucu, değerlenen döviz kurunun ithalatı ucuzlatması etkili olmuştur. Küresel likiditenin azalmaya başlaması ve yurtiçi genişleyici politikalar üzerine yükselen döviz kuru, 2017 yılından itibaren enflasyonda tekrar çift hanelerin görülmesine yol açmıştır. 2018 kur şoku döviz kanalıyla, 2020 pandemi koşulları arz zincirinin bozulmasıyla, enflasyonda yukarı yönlü hareketi arttırmıştır. 2021 son çeyreğinden itibaren Türkiye’nin yeni bir politika izleyeceğini ilan etmesi ve %20 seviyelerindeki enflasyona rağmen Merkez Bankası’nın politika faizini hızlı bir şekilde tek haneye indirmesi, döviz kurunu kontrolden çıkartmıştır. Beklentilerin bozulması ve döviz kurunun fırlaması ile ithalata bağımlılığı yüksek olan ekonomide, enflasyon 1 yıl içinde Cumhuriyet tarihinde görülmemiş bir hızla yükselmiştir. 100 yıllık Cumhuriyet tarihinde, enflasyonun en büyük belirleyicisinin parasal değişkenler olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Ampirik çalışmalar da enflasyon beklentileri ve döviz kuru hareketlerinin Türkiye'de enflasyonun temel faktörü olduğunu ve bu değişkenlerin etkileşiminin, enflasyonu daha da ivmelendirdiğinin ortaya koymaktadır (Koç vd., 2021). Ayrıca, enflasyon beklentilerinin başarılı bir şekilde çıpalanmadığı, beklentilerin geçmiş enflasyona ve döviz kuruna olan duyarlılığının yüksek olduğu görülmektedir (Togay ve Bulut, 2021).
Grafik 13. Enflasyonun Gelişimi (%)
Kaynak: Dünya Bankası, TCMB
Türkiye’deki enflasyonun büyük ölçüde parasal bir olgu olduğunu, para arzının ve döviz kurunun yıllık değişimini gösteren Grafik 14 ortaya koymaktadır. Grafik 13’te yer alan 1960 sonrası enflasyondaki yıllık değişim ile Grafik 14’te yer alan geniş para arzının yıllık büyümesinin ve döviz kurunun yıllık değişiminin çok benzer eğilimlere sahip olduğu dikkat çekmektedir. Ulusal para arzındaki hızlı artış hem talebi tetikleyerek hem de ulusal paranın değer kaybetmesine yol açarak enflasyonu arttırmaktadır.
Grafik 14. Para Arzı ve Döviz Kurunun Gelişimi
Kaynak: Dünya Bankası, TCMB
Kısa vadeli piyasa faizlerinin bir göstergesi olarak mevduat faizinin gelişimine Grafik 15’te yer verilmektedir. Enflasyonun yüksek seyrettiği dönemlerde faizler yükseliş eğiliminde olurken, 1980’lerden 2000’li yılların başına kadar faizlerin genelde artış eğilimi içinde olduğu ve yüksek seviyelerde seyrettiği görülmektedir. 2000 yılı başlarından itibaren küresel likiditenin bollaşması ve Türkiye’deki istikrarlı ortam ile yoğun sermaye girişleri yaşanmış, enflasyondaki düşüşe paralel olarak faizler de hızla düşmüştür. 2017 yılından itibaren, küresel likidite koşullarının tersine dönmesi ve enflasyonun çift hanelere çıkması sonucu, faizler bir miktar yükseliş göstermiştir. 2020 pandemi ortamında, dünyadaki eğilime paralel olarak, piyasayı desteklemek için faizler düşürülmüştür. Devamında, dünyadaki enflasyonist ortam, birçok ülkeyi kısa vadeli faizleri arttırmaya zorlarken, 2021 yılı son çeyreğinde, Türkiye’deki %20 seviyelerindeki enflasyona rağmen Merkez Bankası, politika değişikliğine giderek politika faizini, hızla tek haneye indirmiştir. Politika faizlerindeki hızlı düşüş, piyasa faizlerine yansımamış hem mevduat hem de kredi faizlerinde ibre yukarı yönlü olmuştur.
Grafik 15. Mevduat Faizinin Gelişimi (%)
Kaynak: Dünya Bankası
Türkiye’nin bütçede yapmış olduğu faiz giderlerinin yıllık tutarı, 2000-2017 arası düşük seviyelerde kalırken, faiz giderinin GSYİH’ye oranı da hızla gerilemiştir (Grafik 16). Bu gelişme, bütçeden yatırımlar ve diğer harcamalar için daha fazla kaynak ayrılmasına ve bütçe açıklarının azalmasına katkıda bulunmuştur. Ancak enflasyonun yeniden artış eğiliminde olduğu 2017 sonrası dönemde her iki değişken de artmaya başlamıştır. Türkiye’nin düşük politika faizini tercih ettiği 2021 sonrası dönemde, bütçeden yapılan faiz giderleri hızla artmıştır.
Grafik 16. Faiz Giderlerinin Gelişimi
Kaynak: Hazine
Bütçe açıkları ve onun finansman şekli, enflasyonist ortamın oluşmasında önemli bir role sahiptir. Bir asırlık bütçe açığının gelişimi incelendiğinde, kuruluş döneminden 1970’li yılların ikinci yarısına kadar, kriz dönemleri hariç, denk bütçe politikasının gözetildiği görülmektedir (Grafik 17). Özellikle Cumhuriyet’in ilk yıllarındaki bütçe fazlaları da dikkat çekicidir. Diğer taraftan, 1970’li yılların ikinci yarısındaki, 1980’lerin ikinci yarısındaki ve özellikle 1990’lu yılların büyük kısmındaki yüksek bütçe açıklarının, talep şoklarını arttırdığı ve Merkez Bankası kaynaklarından finanse edildiği zaman enflasyonun kontrolden çıkmasına yol açtığı değerlendirilmektedir. 2001 kriz sonrası yapısal dönüşüm ile 2004 yılından itibaren bütçe açıkları düşük seviyelere gerilerken, 2008 küresel kriz şartları ve özellikle 2017 sonrası ekonomiyi canlandırmak için yapılan genişleyici harcamalar, bütçe disiplinini tekrar bozmaya başlamıştır.
Grafik 17. Bütçe Açığının Gelişimi (%)
Kaynak: Dünya Bankası, Hazine. Not: 2000 sonrası veriler GSYİH’ye oranı göstermektedir.
3. Türkiye Neden Gelişmiş Ülkeler Ligine Yükselemedi?
Türkiye’nin 100 yıllık ekonomi karnesi incelendiğinde, kişi başına gelirde dolayısıyla refahta bir artış olduğu gerçektir. Ancak bir asırlık dönemde ülkenin sanayileşmesini tamamlayamadığı ve gelişmiş ülkeler sınıfına yükselemediği görülmektedir. Dünyadaki örneklere bakıldığında, Almanya, Japonya gibi savaş sonrasında ekonomileri yok olmuş ülkeler ve başlangıçta Türkiye’den daha geri durumda olan Güney Kore ile Çekya gibi ülkelerin bugün gelişmiş ülkeler arasında olması dikkat çekicidir. Bu bölümde, Türkiye’nin neden büyüme ve kalkınmada istenilen seviyeye ulaşılamadığı tartışılacaktır.
Bir asırlık ekonomi politikaları incelendiğinde, büyümede ilk ateşlemenin kolay yapıldığı ancak büyümenin sürdürülemediği ortaya çıkmaktadır. Bu gelişmede yurtiçi ve yurtdışı faktörler etkili olur. Fakat, en önemli neden olarak ekonomiye kısa vadeli bakış açısı ve popülist politikalar gösterilebilir. Günü kurtarmaya yönelik adımlar, yurtiçi genişleyici politikalar ve kontrolsüz kredi genişlemeleri, kısa süreli talep şoklarına ve büyümede ivmelenmelere yol açsa da devamında ülke ekonomisi önemli sorunlar yaşamıştır. Bu çerçevede, sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma için, ekonomi politikasının mümkün olduğu kadar siyaset üstünde tutulması, bağımsız kurumların güçlendirilerek uzun vadeli bir bakışın ortaya konması gerekmektedir. Sanayi ve ticaret odaları, çalışanların temsilcileri ve akademisyenler gibi aktörlerin geniş katılımıyla, ülkenin kendine özgü yapısını dikkate alan, uzun vadeli kalkınma programları belirlenmeli, siyasetten ve popülist yaklaşımlardan bağımsız olarak disiplinli bir şekilde hayata geçirilmelidir. IMF programı gibi standart reçetelerin, ekonomide çıpa olarak kullanılması yerine, ulusal dinamikleri dikkate alan, toplumun her kesimi ve piyasa tarafından benimsenecek, tutarlı, rasyonel ve beklentileri yönetilecek bir program kalkınma için daha faydalı olacaktır.
Ülkenin ekonomide ihtiyaç duyduğu diğer bir adım, yapısal reformlardır. 1980 sonrası serbestleşme döneminde yapısal reformların sık sık dillendirilmesine rağmen bu konuda önemli hamleler yapılamamıştır. Özellikle 1989’da yurtiçi finansal piyasalar yeterince gelişmeden ve gerekli düzenlemeler yapılmadan sermaye akımlarının ölçüsüz bir şeklide serbestleştirilmesi, hâlâ finansal piyasalarda önemli çalkantılara yol açmakta, dış borcu kontrolsüz olarak yükseltmekte ve büyüme oynaklığını arttırmaktadır. 2002 ekonomik krizi, ilk defa ülkeyi önemli yapısal reformlara zorlamış, kriz sonrası bankacılık sisteminin yeniden yapılandırılması, Merkez Bankası’nın bağımsızlığı ve fiyat istikrarı ile görevlendirilmesi, BDDK’nın kurulması, sonraki yıllarda ortaya çıkan çalkantıların finansal sistem üzerindeki etkisini zayıflatmıştır. Ancak yapısal reformların devamı gelmemiştir. Vergi sisteminin yeniden ele alınmasına, dolaylı vergilerin azaltılarak vergi tabanının genişletilmesine acilen ihtiyaç duyulmaktadır. Ayrıca, kayıt dışı ekonomi payının azaltılmasına ve işgücü piyasasının daha esnek bir yapıya kavuşturulmasına ihtiyaç vardır. Tasarruf oranlarının arttırılarak verimli yatırımlarda kullanılması diğer bir gerekliliktir. Diğer taraftan, Türkiye’de yastık altında tutulan milyarlarca dolar altın bulunmaktadır. Bu birikimlerin finansal sisteme dahil edilebilmesi için 2011 sonrası bazı adımlar atılsa da yeterli olmamıştır. Söz konusu birikimlerin ekonomiye katkı sağlayabilmesi için alternatif yatırım araçlarının geliştirilmesine ihtiyaç vardır. Tasarruflar ve yatırımların arttırılması durumunda, dış finansmana olan ihtiyaç da azalacaktır.
İbn Haldun, adalet ve liyakatin kalkınma için gerekli en önemli faktörler olduğunu söylemektedir (Çamur, 2020). Sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma için kurumsal kalitenin ve liyakatli insan kaynağının itici bir güç olarak kullanılması gerekmektedir. Bu çerçevede, başta düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve yargı olmak üzere kurumsal yapıların güçlendirilmesi gerekmektedir. Güçlü kurumlar, dış şoklara direnci arttırıp büyüme oynaklığını azaltmaktadır (Rodrik, 2009). Beşerî sermaye kalitesinin arttırılması için, eğitim sisteminde de reformlara ihtiyaç duyulmaktadır.
Popülist politikaların da katkılarıyla, Cumhuriyet tarihinde en önemli ekonomik sorun olarak enflasyon, cari açık ve döviz kıtlığı kendini göstermektedir. Bu çerçevede enflasyonun her seviyesine karşı çıkılmalı, büyümede kısa vadeli kazanımlar için fiyat istikrarından vazgeçilmemelidir. Türkiye’de enflasyonun çoğunlukla parasal faktörler sonucu kontrolden çıktığı görülmektedir. Ayrıca, enflasyon ve döviz kuru arasındaki çift yönlü güçlü bir etkileşim bulunmaktadır. Bu çerçevede, Merkez Bankası’nın bağımsızlığı korunmalı, para politikası araçları güçlendirilmelidir. Gerekmesi durumunda enflasyon hedeflemesi rejiminde revizyonlar yapılarak, büyüme ve enflasyonun birlikte hedeflenmesi ya da reel kur hedeflemesi gibi seçenekler değerlendirilmelidir. Cari açık, temel olarak ülkenin ürettiğinden fazlasını tüketmesinden ortaya çıkmaktadır. Özellikle 1980 sonrası dönemde tüketimin ve büyümenin ithalata bağımlılığı hızla artmıştır. Sanayinin olgunlaştırılması, ara malı ve yatırım mallarının ülke içinde üretilmesi için, devlet ve özel sektör iş birliği ile adımlar atılmalıdır. Savunma sanayiinde elde edilen başarılardan ilham alınarak, sanayide stratejik alt sektörler belirlenmeli ve uzun yıllar kararlılıkla desteklenmelidir. Ayrıca, lüks tüketim mallarının ithalatı kısıtlanmalıdır. Yurtiçi tasarruflar arttırılarak, verimli yatırımlara kanalize edilmelidir. Tarım da sanayii gibi stratejik bir sektör olarak görülmeli, ithalata bağımlılık azaltılarak, tarımın ihracat potansiyelinden faydalanılmalıdır. Türkiye’nin kullandığı enerjinin, yüzde 75’ini ithal ettiği göz önüne alındığında, ithalata bağımlılıkta enerji de önemli bir paya sahiptir. Yurtiçinde, yenilenebilir enerji, nükleer enerji gibi alternatif enerji kaynaklarını geliştirmeye yönelik adımların güçlendirilmesi faydalı olacaktır. Ülkenin ithalata bağımlılığının azalması, cari dengeyi iyileştirerek döviz talebini azaltacak, arz şoklarının ve döviz kuru kanalının enflasyon üzerindeki olumsuz etkilerini sınırlandıracaktır. Bunların yanı sıra, bilişim, yazılım gibi dışsallığı fazla ve ihracat potansiyeli yüksek sektörlerin desteklenmesi de uzun dönem büyümeyi attıracaktır. Ayrıca, cari dengenin iyileştirilmesi için önemli döviz geliri sağlayan turizm sektöründeki teşviklerin arttırılması ve sağlık turizmine daha çok odaklanılması yerinde olacaktır.
Ekonominin yüksek cari açık ve yurtiçi talep ağırlıklı büyümesi, likidite sağlamayı en önemli meselelerinden biri haline getirmiştir. 1989 öncesi büyüme ve talep genişlemesi, cari açığı arttırarak dış finansman ihtiyacı doğururken, bu tarihten sonra özellikle 2000’li yılların başından itibaren yoğun sermaye girişi, kredi genişlemesini, büyümeyi ve talebi attırarak cari dengeyi bozmaktadır (Boratav, 2007). Bu çerçevede, dış finansmana ve yurtiçi kredilere, yani borçlanmaya yoğun bir biçimde bağlı olan büyüme modelinin değiştirilmesi gerekmektedir. Yurtiçi kredi büyümesinin kurala bağlanılarak, kontrolsüz kredi büyümesinin önüne geçilmesi düşünülebilir. Ayrıca, kredi kullandırmada seçici davranılması, krediyi en verimli kullanacak sektörlere öncelik verilmesi yerinde olacaktır. Bu sayede özel sektör borç sarmalından kurtarılabilecektir. Türkiye’de kredi kullandırmada, 2018 kur şoku sonrasında bir süre seçici davranılmış ama günübirlik kaygılarla bu konuda ısrarcı olunamamıştır.
Ekonominin sağlıklı bir yapıya kavuşması için, bir süre sancılı dönemlerden geçilmesi kaçınılmazdır. Politika yapıcılar, bu bölümde ela alınan sorunların farkında olmakla birlikte, bazen kısa vadeli bakışla çözüm üretememekte bazen de yanlış reçetelerle sorunları daha da derinleştirmektedirler. Faiz konusundaki politikalar, buna örnek gösterilebilir. Son dönemde, sıcak paraya bağımlılığı azaltmak, üretimi arttırıp cari fazla vermek için politika faizlerinin düşürülmesi, istenilen sonucu vermemiştir. Yüksek miktarda dış borcu olan, ithalata bağımlılığı yüksek, sermaye akımlarının serbest olduğu bir piyasa ekonomisinde, rezerv seviyesi düşük ve enflasyon yüksek bir seviyede iken faizleri piyasa mekanizması dışında indirmek, döviz kurunu fırlatarak büyük sorunlara yol açmıştır. Faizlerin düşürülmesi, şirketlerin finansman maliyetlerini azaltarak büyümeye katkı sağlayabilir. Ancak faizlerin etkilediği, döviz kuru, enflasyon, tasarruflar, ithalat, sermaye akımları, beklentiler gibi birçok değişken bulunmaktadır. Bir değişkene müdahale etmek, yeni müdahaleler doğurmakta, bu durum piyasa mekanizmasını işlemez hale getirmektedir. Bu doğrultuda, Kurdaş (2003) özellikle yüksek enflasyon ortamında piyasa işleyişine müdahale etmenin, ekonomiye ağır faturalar çıkaracağını belirtmektedir. Faiz, haksız kazanç olması ve gelir dağılımındaki eşitsizliği arttırması bakımından ilk çağlardan itibaren birçok filozof tarafından eleştirilmiş ve hak dinler tarafından da yasaklanmıştır. Ancak dünyanın büyük bir kısmında uygulanmakta olan serbest piyasa ekonomisinde bazı durumlarda faiz önemli bir fonksiyona sahip olabilmektedir. Sermaye birikimini tamamlamış ve temel makro değişkenlerde istikrarı sağlamış birçok gelişmiş ülkede faizler, genelde çok düşük seviyelerde olduğu için, faiz çoğunlukla tartışma konusu olmaktan çıkmıştır. Türkiye’de ise sürekli sıcak bir tartışma konusudur. Faizleri piyasa mekanizması dışında indirme çabalarının ülkeye maliyeti çok yüksek olmuştur. Geçmiş uygulamalarda, zamanında yapılmayan küçük faiz artışlarının ileri de daha büyük artışları zorunlu kıldığı görülürken, bazen de ekonomiye kısa süreli şok vermek için yapılan faiz artışlarının, zamanından önce, hızlı bir şekilde indirilmesinin önceki artışları boşa çıkardığı ve sorunları daha çok derinleştirdiği görülmektedir. Ayrıca, Türkiye’de faizlerin düşük olduğu dönemler, etkili kullanılamamıştır. Özellikle küresel likiditenin ve sermaye akımlarının bol olduğu dönemlerde, yatırımlar daha çok verimli sektörlere yönlendirilip, yapısal reformlar hayata geçirilebilseydi faizlerin yükselmesine daha az ihtiyaç duyulabilirdi. Ancak bu devirlerde ülke, sermaye zengini bir ülke gibi davranarak ekonomide gerekli dönüşümü yapamamıştır. Özetle faiz konusunda, dünyada yaygın olan sistemin alternatifi bulunup geliştirilemediği sürece, oyunun kurallarını değiştirmek mümkün görünmemektedir. Türkiye’de faizsiz finans alanında son zamanlarda gelişmeler olmasına rağmen, İslam ülkeleri arasındaki yaklaşım farklılıkları ve bu ülkelerin, alternatif bir sistem için gerekli çaba içinde olmaması ilerlemeyi yavaşlatmaktadır.
Karşılaştırmalı üstünlüklere, uzmanlaşmaya ve odaklanıp küresel sistemin bir parçası olmak ya da daha önce diğer ülkelerce üretilmiş ürünleri üretmeye başlamak, hızlı kalkınma için yeterli olmamaktadır. Girişimcilik, keşifler, yenilikler desteklenirse, katma değeri daha yüksek üretim yapılıp ürün çeşitliliği arttırabilecektir (Rodrik, 2009). Diğer taraftan sürdürülebilir ve yüksek bir büyüme oranı için Türkiye’de verimliliğin büyümeye katkısının artırılması gerekmektedir. Verimliliğin katkısı, bazı dönemlerde yükselse de genellikle azdır. Büyümede emek ve sermaye belirleyici olurken, 2000’lerin ikinci yarsından sonra, emeğin katkısındaki artış dikkat çekicidir (WB, 2019). Bu çerçevede, ARGE harcamalarının yükseltilmesi ve verimli ticarete konu sektörlerin üretimdeki payının artırılması faydalı olacaktır.
Türkiye’nin 100 yıllık tarihinde enerjisinin önemli bir kısmını; kısır tartışmalara harcadığı, kutuplaşmalar sonucu ekonomik ve sosyal ortamın olumsuz etkilendiği görülmektedir. Örneğin, yakın zamana kadar ülkenin gündemini uzun süre meşgul eden başörtüsü meselesinin, bugün neredeyse tüm siyasi particilerce bir özgürlük kabul edilip desteklenmesi, ülkenin anlamsız tartışmalarla uzun yıllarını kaybetmesine ve kalkınma, gelir dağılımının iyileştirilmesi gibi gerçek gündeminden sapmasına yol açmıştır.
Ekonominin yeterince kalkınamamasında, yurtiçi faktörlerin yanı sıra küresel faktörlerin de etkili olduğu yadsınamaz. Küresel ekonominin kuralları, gelişmekte olan ülkelerin; gelişmiş ülkelerle arasındaki farkı kapatmasını zorlaştırmaktadır. Bretton Woods sisteminin, 1970’lerin başında çöküşüne kadar, ABD para birimini altına endekslemişti. Diğer ülkeler de kendi ulusal paralarını dolara endekslemişler ve bu sayede küresel para sistemine bir disiplin gelmişti. Ancak bu sistemin çökmesinden sonra, kendi paraları rezerv para gibi kabul gören, başta ABD olmak üzere gelişmiş ülkeler, hızlı parasal büyüme ile açıklarını finanse edebilirken, gelişmiş ülkeler bu yönteme başvurduklarında yüksek enflasyon ile karşı karşıya kalmışlardır. Uluslararası birçok işlem dolar/Euro cinsinden yapıldığı için gelişmekte olan ülkelerin döviz talebi ve rezerv biriktirme eğilimi zorunlu olarak artmaktadır. Ayrıca, gelişmekte olan ülkeler, kendi para birimi cinsinden uluslararası piyasalarda borçlanma zorluğu yaşadıkları için, çoğunlukla dolar/Euro cinsinden borçlanabilmektedirler. Bunların yanı sıra, IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü gibi uluslararası kuruluşlarda, gelişmiş ülkeler belirleyici olmaktadır. Dünya Ticaret Örgütü, üye ülkeleri dış ticarette tam bir serbestleşmeye doğru götürmeye çalışmaktadır. Ancak, bir tarafta sanayileşme sürecini tamamlamış, yeterli sermaye birikimine ulaşmış, güçlü finansal piyasalara sahip gelişmiş ülkeler; diğer tarafta bu alanlarda henüz olgunlaşmamış, gelişmekte olan ülkeler bulunmaktadır. Dünya Ticaret Örgütü’nün dış ticarette ayrımcılığı engelleme ilkesi, gümrük birliği ve serbest ticaret anlaşmaları ile aşılabilmekte ve bu uygulamalar, çoğunlukta gelişmiş ülkelerce şekillendirilmektedir. Bu şartlar altında dış ticaret serbestleşmesinin, gelişmekte olan ülkeler aleyhine olacağı aşikardır. Rodrik (2009), dış ticaret ve sermaye akımlarının, serbestliğin büyümeyi hızlandırdığı tezinin tartışmalı olduğunu; serbestleşmenin, büyümenin ön koşulu değil, sonucu olduğunu ileri sürmektedir. Ülkelerin, zenginleştikçe dış ticarette engelleri kaldırdıkları görülmektedir. Dünya Ticaret Örgütü, mevcut yapısıyla, hızlı bir şekilde dış ticarette engellerin kaldırılmasına ve bütünleşmeye odaklanırken, ülkelerin kalkınmasını ikinci plana atmaktadır. Ülkelerin kendi dinamikleri dikkate alınmamakta ve ulusal politikalar için alan bırakılmamaktadır. Ayrıca, dünyada sermayenin serbest dolaşımı desteklenirken, işgücünün serbest dolaşımına izin verilmemektedir. Bu durum, tek yönlü küreselleşmeye yol açmakta, sermaye sahiplerinin faydasına olurken, emeğin bol olduğu gelişmekte olan ülkeler aleyhine olmaktadır. Bunların yanında, dış finansman sıkıntısı çeken ülkelere IMF, ulusal dinamikleri dikkate almadan standart bir reçete dayatmaktadır. Türkiye’de, 2000-2001 yıllarında yaşanan krizlerde, uygulanmakta olan IMF programının da katkısı olduğu düşünülmektedir. Küresel sistemin, adil olmayan kurallarına rağmen, gelişmiş ülke sınıfına yükselebilen ülkeler vardır ancak birçok gelişmekte olan ülke, gelişmiş ülkelerle arasındaki uçurumu kapatamamaktadır. Türkiye’nin, sermaye akımlarının tamamen serbest olduğu, dış ticaret politikalarının çoğunlukla liberal olduğu şartlarda, sanayileşmesini tamamlayabilmesi ve rekabet gücü kazanabilmesi pek mümkün görünmemektedir.
Coğrafyanın ve sahip olunan doğal kaynakların da ülkelerin kalkınmasında rolü bulunmaktadır. Türkiye, stratejik bir konumda olmasına rağmen, bulunduğu coğrafyada savaşlar, çatışmalar, iç karışıklıklar eksik olmamaktadır. Bu şartlar altında, ülkenin komşularıyla ekonomik ilişkilerini üst seviyelere çıkarması ve bütünleşmesi kolay görünmemektedir.
Sonuç
Türkiye’nin, yurtiçi ve yurtdışı kaynaklı yaşamış olduğu krizler ve günü kurtarmaya yönelik müdahaleler ile uzun dönemli kalkınma perspektifini kaybettiği görülmektedir. Genişleyici politikalar ile oluşturulan talep şokları ve kredi patlamaları ile kısa vadeli kazanımlar elde edilirken, ekonominin sorunları birikerek derinleşmiştir. Enflasyon, 1970’lerin ikinci yarısında itibaren ülke için çok büyük sorun olmuştur. Bu gelişmede, çoğunlukla parasal ve talep yanlı faktörler ve bunların sonucunda döviz kurunda ortaya çıkan hızlı artışlar etkili olurken, bazı dönemlerde de arz şokları belirleyici olmuştur. Ticarete konu olmayan sektörlerin desteklenmesine yönelik politikalar, talep kanalıyla ve cari dengenin bozulup döviz kurunu yükseltmesi yoluyla enflasyonun yükselmesine yol açmıştır. Birçok dönemde uygulanan iktisat politikaları, ekonomide sorunların birikmesine yol açarken, politika yapıcılar sorunun farkında olsalar bile, kısa vadeli bakış açısını ve popülizmi tercih ederek yapısal reformlara girişmemişlerdir. İktidarların, ideolojilerden bağımsız olarak, ekonomide çoğunlukla aynı hataların tekrarlandığı ve standart reçetelere başvurduğu görülmektedir. Türkiye, dış finansman ihtiyacı sebebiyle birçok kez IMF ile anlaşma yapmak zorunda kalırken, ekonomide çıpa olabilecek ulusal bir program, ithal ikameci dönem hariç, hazırlanamamıştır.
Sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma için, Cumhuriyet döneminin ilk yıllarındaki bütçe disiplinine ve öz kaynaklarla büyüme motivasyonuna, 1950-60 döneminin tarıma verdiği öneme, planlı karma ekonomi döneminin, sanayi ve üretim odaklı uzun vadeli bakış açısına ve girişimciyi desteklemek için 1980 sonrasının liberal yaklaşımına ihtiyaç duyulmaktadır. Diğer taraftan, sanayisi olgunlaşmamış ve ithalata bağımlılığı yüksek olan bir ülke için, sermaye akımlarının tam serbestliği ve dış ticaret politikalarındaki liberal yaklaşım, doğru bir tercih olarak görünmemektedir.
Kaynakça
Abdon, A., Felipe, J., & Utsav, K. (2012). Tracking the Middle-income Trap: What is it, Who is in it, and Why? Levy Economics Institute Working Paper, 715.
Acemoğlu, D., & Üçer, M. (2015). The Ups and Downs of Turkish Growth, 2002-2015. NBER, WP:21608.
Ahrend, R., Rosa, D., & Tompson, W. (2006). Russian Manufacturing and the Threat of Dutch Disease: A Comparison of Competitiveness Developments in Russian and Ukrainian Industry. OECD Economics Department Working Papers, 540.
Akyıldız, H., & Eroğlu, D. (2004). Türkiye Cumhuriyeti Dönemi Uygulanan İktisat Politikaları. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 9(1), 43-62.
Akyüz, Y., & Boratav, K. (2002). Türkiye’de finansal krizin oluşumu. İktisat İşletme ve Finans, 17(197), 14-46.
Aysan, A. M. (2018). Dünyada ve Osmanlı Devleti’nde Enflasyon. Accounting and Financial History Research Journal, 14, 92-123
Bağcı, E., & Tekin, Ü. E. (2020). Türkiye İktisat Politikalarının Tarihsel Gelişimi ve Günümüze Yansımaları, R&S-Research Studies Anatolia Journal, 3, 175-188.
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu – BBDK (2023). Aylık Bülten: https://www.bddk.org.tr/, 10.01.2023.
BDDK. (2010). Krizden İstikrara Türkiye Tecrübesi. BDDK Çalışma Tebliği. Üçüncü Baskı, Ankara.
Beck, T., Büyükkarabacak, B., Rioja, K.F., & Valev, T.N. (2012). Who gets the credit? And does it matter? Household vs. firm lending across countries, The BE Journal of Macroeconomics, 12(1).
Boratav, K. (2007). Türkiye İktisat Tarihi. İmge Kitabevi. 11. Baskı. Ankara.
Braun, M., & Larrain, B. (2005). Finance and the Business Cycle: International, Inter-Industry Evidence. Journal of Finance, 15 (3): 1097-128.
Büyükkarabacak, B., Valev, N.T. (2010). The Role of Household and Business Credit In Banking Crisis. Journal of Banking & Finance, 34, (6), 1247-1256.
Cinel, E. (2018). Türkiye Ekonomisinin Kırılgan Yapısı. Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 10 (23), 57-66. DOI: 10.20875/makusobed.397302.
Çamur, Ö. (2020). Kamu Yönetiminde Liyakatin Önemi: Adalet Temelinde Bir Değerlendirme. Gaziantep University Journal of Social Sciences, 19(2), 459-474.
Çörtük, O. (2006). Türkiye-IMF İlişkileri ve İlişkilerin Hesap Bazında İşleyişi, TCMB Uzmanlık Yeterlik Tezi, Ankara.
Dell’Ariccia, G., Ebrahimy, E., Igan, D., & Puy, D. (2020). Discerning Good from Bad Credit Booms: The Role of Construction. IMF Staff Discussion Note, SDN/20/02: https://www.imf.org/en/Publications/Staff-Discussion-Notes/Issues/2020/02/10/Discerning-Good-from-Bad-Credit-Booms-The-Role-of-Construction-48616, 20.01.2023.
Devlet Planlama Teşkilatı – DPT. (1963). Kalkınma Planı (Birinci Beş Yıl) 1963–1967: https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2022/07/Kalkinma_Plani_Birinci_Bes_Yillik_1963-1967.pdf, 15.02.2023.
Devlet Planlama Teşkilatı – DPT. (1968). İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1968–1972: https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2022/07/Ikinci_Bes_Kalkinma_Plani-1968-1972.pdf, 15.02.2023.
Devlet Planlama Teşkilatı – DPT. (1973). Yeni Strateji ve Kalkınma Planı Üçüncü Beş Yıl 1973 – 1977: https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2022/08/Yeni-Strateji-ve-Kalkinma-Plani_Ucuncu-Bes-Yil_1973_1977.pdf, 15.02.2023.
Devlet Planlama Teşkilatı – DPT. (1979). Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1979 – 1983: https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2022/08/Dorduncu-Bes-Yillik-Kalkinma-Plani_1979_1983.pdf, 15.02.2023.
Eğilmez, M. (2018). Değişim Sürecinde Türkiye: Osmanlı'dan Cumhuriyet'e Sosyo-Ekonomik Bir Değerlendirme. Remzi Kitabevi. İstanbul.
Eğilmez, M. (2019). IMF ve Türkiye. https://www.mahfiegilmez.com/2019/09/imf-ve-turkiye.html.12.01.2023.
Erdinç, Z. (2007). Uluslararası Para Fonu -Türkiye İlişkilerinin Gelişimi ve 19. Stand-By Anlaşması. Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 18, 1-19.
Eroğlu, E., & Kılıç, Y. (2018). Hanehalkı Borçluluk Seviyesine Karşılaştırmalı Bir Bakış. Merkezin Güncesi: https://tcmbblog.org/wps/wcm/connect/blog/tr/main%20menu/analizler/hanehalki-borcluluk-seviyesine-karsilastirmali-bir-bakis, 10.01.2023.
Eroğlu, N. (2007). Atatürk Dönemi İktisat Politikaları. Marmara Üniversitesi, İİBF Dergisi, 23(2), 63-73.
Genç, M. (2020). Osmanlı İmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi. Ötüken Yayınları. İstanbul.
Hazine ve Maliye Bakanlığı. (2023). İstatistikler: https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri, 10.01.2023.
Işık, N., Kılınç, E.C., &Yılmaz, S.S. (2017). The Relationship between Current Account Balance and Types of Credits: An Application on Selected OECD Countries. Çankırı Karatekin Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 7(2): 105-126.
Karaçor, Z., & Atabey, A. (2014). Türkiye Ekonomisinde Uygulanan İstikrar Politikalarının Tarihsel Süreç İçerisinde Analizi ve Bu Süreç İçerisinde Karar Birimlerinin Rolü. Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Meslek Yüksekokulu Dergisi, 4 (1), 117-148.
Kaya, Y. (2011). Bankacılık ve Finans Politikaları. 2000 Sonrası Türkiye İktisadının Değişimi (151-207). İstanbul Ticaret Odası, İstanbul.
Kepenek, Y., & Yentürk, N. (2011). Türkiye Ekonomisi. Remzi Kitabevi. 24. Basım, İstanbul.
Kesbiç, C. Y., Çınar, S., & Durmaz, S. (2014). Son 20 Yıldaki Kriz Maratonu ve Türk Bankacılık Sektörünün Rekabet Analizi. Finans Politik & Ekonomik Yorumlar Dergisi, 597, 31-44.
Koç, Ü., Öğünç, F., & Özmen, M.U. (2021). Türkiye'de Enflasyon Sürecinde Beklentilerin Rolü: Dinamikler Son Dönemde Değişti mi? TCMB WP, No:21/02.
Krugman, P., Obstfeld, M., & Melitz, M. (2018). Uluslararası İktisat: Teori ve Politika. Palme Yayıncılık.
Kurdaş, K. (2003). Bitmeyen Gaflet ve Türkiye Ekonomisinin Çöküşü. ODTÜ Geliştirme Vakfı Yayıncılık, Ankara.
Pamuk, Ş. (2013). Osmanlı Ekonomisi ve Kurumları, Seçme Eserler I. Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları. 4. Baskı. İstanbul.
Pamuk, Ş. (2016). Türkiye’nin 200 Yıllık İktisadi Tarihi. Türkiye İş Bankası Yayınları. 6. Baskı. İstanbul.
Parasız, İ. (2004). Türkiye Ekonomisi. Ezgi Kitapevi. Bursa.
Rodrik, D. (1990). Premature Liberalization, Incomplete Stabilization: The Özal Decade in Turkey. NBER Working Paper, No: 3300.
Rodrik, D. (2009). Tek Ekonomi Çok Reçete. Efil Yayınevi.
Sachs, J., & Larrain, F. (1993). Macroeconomics in Global Economy. Prentice Hall.
Salep, M. (2017). Türk İktisat Tarihi Açısından Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967). Turkish Studies, 12, 209-230.
Takım, A. (2011). Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları. Maliye Dergisi, 160, 154-176.
Tatlıyer, M. (2016). Enflasyon Neden Yükselir, Nasıl Düşer? Türkiye Örneği. Uluslararası Yönetim İktisat ve İşletme Dergisi, 30, 1-20.
Togay, S., & Bulut, U. (2021). Anchoring of Inflation Expectations: The Case of Turkey. Journal for Economic Forecasting, Institute for Economic Forecasting, 0(3), 5-19.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası - TCMB. (2023). EVDS: https://evds2.tcmb.gov.tr/, 5.01.2023.
Türkiye İstatistik Kurumu - TÜİK. (2023). İstatistikler: https://www.tuik.gov.tr/, 13.01.2023.
WB Data. (2023). Countries Türkiye: https://data.worldbank.org/country/turkiye?view=chart, 10.01.2023.
WB. (2019). Firm Productivity and Economic Growth in Turkey, Turkey Productivity Report. Country Economic Memorandum: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/31931, 23.01.2023.
Yeldan, E., Taşçı, K., Voyvoda, E., & Özsan, M.E. (2012). Orta Gelir Tuzağından Çıkış: Hangi Türkiye. İstanbul, Türkonfed.
[1] Bankaların yükümlülüklerine karşılık olarak nakit veya kolaylıkla nakde çevrilebilir değerler bulundurma zorunluluğu.
TYB Akademi 38, Mayıs 2023
Türkçe karakter kullanılmayan ve büyük harflerle yazılmış yorumlar onaylanmamaktadır.